主持人：于 颖 本报记者

嘉 宾：

蒋惠岭 同济大学法学院院长、马克思主义研究院首席专家

王永杰 中共上海市委党校副校长、教授

李建伟 上海社会科学院智库处处长、法学所副所长、研究员

编者按 习近平总书记指出：“发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。”“十五五”开局之年，三部法律出台，将党中央关于生态文明建设、民族团结进步、国家发展规划的重大部署同人民所想所愿紧密相连，是充分发挥法治“夯基垒台”作用、护航中国式现代化行稳致远的重要标志。

当前，我国经济正处在高质量发展爬坡过坎的重要关口。如何与时俱进完善法治建设，充分释放高质量立法助力高质量发展的强大效能？如何让法治更好成为上海城市软实力的重要标志和核心竞争力？本报约请三位学者研讨交流。

主持人：十四届全国人大四次会议通过生态环境法典、民族团结进步促进法、国家发展规划法。这三部重要法律出台，顺应时代所需、回应人民所盼，是以法治建设为“十五五”开局起步夯实基础的重要标志。高质量发展离不开法治保障。如何理解以高质量立法筑牢高质量发展的法治根基的深刻内涵及重要意义？

蒋惠岭：“十五五”开局之年，全国人大一天通过三部非常重要的法律（其中包括中国第二部以“法典”命名的法律），可以说是“法治开局”的标志。在作为法治中国建设总目标、总抓手的社会主义法治体系中，首要的也是“完备的法治规范体系”。这一历史性的进步同时也体现了我国对高质量立法的新期待。高质量立法是新时代高质量发展的法治根基，其意义可以从四个方面体现出来：

一是高质量发展一定是有目标、有规划、有强大续航能力的发展，而高质量立法的重要标准就是目标明确、制度科学、责任清晰、行之必果。

二是高质量发展必须有法治化的营商环境，而高质量立法是法治化的基础条件，最终以完备的法治规范体系为发展中出现的权利义务关系划定边界，将法治化水平提到一个新的高度。

三是高质量发展追求以人民为中心，实现全体人民对幸福生活的向往，而高质量立法必然在最大程度上反映民意、体现民主，将人民意志转化为具有强制力的规范，与高质量发展相辅相成。

四是高质量发展一定不是只谈物质和效率而忽视公平和正义，而高质量立法也必然以公平正义为根本价值追求，强化了高质量发展的筋骨。

王永杰：法治与发展不是彼此分离的两个体系，而是相互嵌入、彼此塑造、协同演进的统一体。高质量发展不是单纯追求速度和规模，而是创新、协调、绿色、开放、共享的发展。立法的高质量，就在于能够把这些发展理念转化为清晰、稳定、可执行的制度规则，使发展从政策倡导走向法治保障，使改革从经验探索走向规范运行。

生态环境法典、民族团结进步促进法、国家发展规划法之所以具有标志性意义，不仅在于其回应了生态文明建设、中华民族共同体建设和国家治理现代化的现实需要，更在于它们通过法的形式把国家目标转化为长期有效的制度承诺，从而把不确定的社会诉求、政策目标与治理要求，转化为可预期、可遵循、可监督的法治秩序。三部法律的通过，标志着“十五五”开局阶段我国正在把高质量发展的重大命题，从政策层面进一步推向法治层面。它既说明发展要高质量，立法同样必须高质量；也说明今天衡量立法水平，已经不能只看文本是否完备，更要看其是否能够回应时代问题、塑造稳定预期、促进公平正义、服务长远发展。由此，高质量立法之所以是高质量发展的法治根基，就因为它不仅在保障发展，更在定义发展；不仅在维护秩序，更在塑造秩序。

李建伟：以法治引领和推动高质量发展，是习近平法治思想的重要落实。习近平总书记提出，“实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领”“要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展”，并多次强调“发挥立法的引领和推动作用”。三部重要法律出台，是贯彻落实习近平法治思想，着眼人与自然和谐发展、聚焦中华民族共同体建设、统领国家发展战略实施，以法治引领和推动高质量发展的重要落实与生动实践。

以法治引领和推动高质量发展，是马克思主义中国化时代化的重要篇章。法律，形式上属于上层建筑，其实质是具体的、活的生产关系。法治为高质量发展护航，本质是通过主动优化生产关系，解放和发展社会生产力，推动社会发展进步。以法治引领和推动高质量发展，丰富和发展了我们认识世界、改造世界的世界观和方法论，开辟了马克思主义中国化时代化的新境界。

以法治引领和推动高质量发展，具有重大的理论意义和实践价值。这体现和表明中国共产党在科学把握执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律上的进一步成熟，在认识世界、改造世界征程上从“必然王国”到“自由王国”的又一次重大跨越。三部立法不仅是具体法律的制定，更是国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革与跃升。

主持人：“十五五”规划纲要勾勒了法治中国建设新图景，公平正义更加可触可感，未来五年法治建设目标明确，新征程上更加注重法治与改革、发展、稳定相协同。如何运用法治手段和法治方式，化解制约高质量发展的深层次矛盾和关键瓶颈，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用？

王永杰：要以法治手段和法治方式统筹改革与秩序，化解“破”与“立”脱节的问题。改革是破立并举的过程，必须在法治下推进改革，在改革中完善法治。

要以法治手段和法治方式破除市场分割和制度壁垒，化解资源配置扭曲问题。高质量发展的关键瓶颈之一，是地方保护与要素流动不畅。因此，法治发力的首要方向，就是围绕统一大市场建设，完善公平竞争审查、反垄断、税收利益分配、跨区域金融协同等规则，推动各类要素依法自由流动、高效配置。只有把政策竞争纳入法治轨道，把地方行为纳入统一规则，才能真正打通制约高质量发展的堵点。

要以法治手段和法治方式回应新领域、新业态带来的治理难题。高质量发展往往生长于技术创新、产业变革之中，而深层矛盾也往往集中出现在这些前沿地带。新就业形态劳动者职业伤害保障、数据与平台治理、数字经济场景规则、涉外争议解决等，都是典型例证。法治不能总是在问题爆发后被动跟进，而要通过前瞻立法、审慎监管、柔性执法和制度试点，把未知风险逐步转化为可治理风险。这要求法治既有底线思维，也有发展思维；既坚持规则约束，也保留制度创新空间。

要以法治手段和法治方式把民生矛盾、基层纠纷和社会风险消解在源头。高质量发展如果不能体现为人民群众对公平正义更加可感可及，就难言真正高质量。因而，运用法治手段化解深层次矛盾，不能只盯住投资、贸易、产业和科技，也要高度重视民生领域、基层治理、社会心理与社会公平问题，把人民利益、人民愿望和人民权益嵌入制度运行全过程。

李建伟：当前，制约高质量发展的深层次瓶颈和矛盾，如市场预期不稳、权利保护不够、发展动力不足等，都需要发挥法治的重要功能来突破和解决。

让法治更好成为稳定预期的“定心丸”。高质量发展的基本前提是社会预期稳定。市场主体最怕政策“翻烧饼”、规则“不透明”、执法“一刀切”。发挥法治稳预期的作用，关键在于构建法治环境。一是以法治固化政策。应加快推动重点领域政策的法治化转型，将经过实践检验、行之有效的政策、改革措施及时上升为法律法规。二是以法治规范执法。应全面推行行政裁量权基准制度，压缩执法“弹性空间”。三是以法治引领规则供给。面对人工智能、低空经济、数字经济等新业态，应建立立法与改革需求的动态响应与支持机制。

让法治更好成为保障权利的“护身符”。高质量发展的基础在于各类社会主体权利获得切实保障。要强化市场主体特别是民营企业权益保护，全面落实《民营经济促进法》；要加强劳动者尤其是新就业形态劳动者权益保障，加快完善劳动法律法规适用规则；要构建覆盖全生命周期的民生法治保障网，聚焦教育、医疗、养老、住房等群众最关心领域，让法治成为守护万家灯火的坚实屏障。

让法治更好成为支持发展的“助推器”。法治功能不仅在“管”，更在“促”。“十五五”期间，法治重点将从“被动应变”向“主动赋能”转变。要以法治推动科技创新，加大科技创新全主体、全流程的法治保护力度；要以法治降低制度性营商成本，持续深化“放管服”改革，推动政务服务标准化、规范化、便利化；要以法治护航企业“走出去”，建立健全涉外法律服务机制。

蒋惠岭：党的十八大以来，全面推进依法治国取得历史性成就。在新的关键历史时期，“十五五”规划对法治中国建设前景的规划将是一个更高层次、更高水平、更高质量的规划，其中既有战略部署，又有重点安排；既有建设目标，又有工作方法；既有国内法治，又有涉外法治；既有“立司执守”的主战场，又有法治环境的基本功……我们期待通过以下几方面工作更好地发挥法治对高质量发展的保障作用。

一是真正把法治作为一项专门性很强的工作做好。法治是治国理政的骨干工程，同时也是一项专业性强、职业化高的工作，需要成熟的法治思维和专业的法治方法才能做好。这也是为什么“十五五”规划专章部署法治中国建设的原因之一。

二是把实质性化解行政争议和其他矛盾纠纷作为法治中国建设的显性目标。法治为人们提供行为预期，可以预防和减少矛盾，不过更直接和更重要的作用是通过调解、仲裁、诉讼等化解已经产生的矛盾纠纷，维护稳定的秩序，保障良好的环境。

三是坚持把建设更高水平的立法、执法、司法、守法机制作为法治中国建设的新图景，把监督评价和协同发展作为有效的工作方法。

四是树立先进法治理念、营造良好法治环境，为法治发挥固根本、稳预期、利长远的保障作用提供柔性的文化支撑，培养规则意识、契约精神，以及信仰法治、维护正义的法治文化自信。

主持人：“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。”法治化营商环境对上海城市发展韧性的保障至关重要。上海如何进一步精准把握“有效市场”与“有为政府”之间的辩证统一关系，以法治之力破解治理难题、激发市场活力，让法治更好成为城市软实力的重要标志和城市核心竞争力？

李建伟：法治是城市核心竞争力的重要标志。上海应进一步以法治之力激发社会活力、完善城市治理、厚植法治文化。

以法治激发社会活力。激发社会活力的关键在于以高质量法治供给回应市场主体和人民群众的新期待。在规则供给上“更快一步”，聚焦“五个中心”建设、制度型开放、新质生产力发展等战略需求，建立立法与改革需求的动态响应机制。在涉外法治服务上“更上一层”，建立覆盖重点国别的法律服务体系，打造“涉外法治生态港”。在执法方式上“更柔一些”，持续规范涉企行政执法，统一执法标准、优化执法指引，对新业态新模式适用包容审慎监管。

以法治完善城市治理。城市治理应从“规范保障”向“引领推动”转型。要推动司法力量深度融入基层治理，如建立法院、检察院与街道综治中心的常态化联动机制。要以“数字司法”赋能治理升级，运用人工智能、区块链等技术构建城市治理的数字底板。针对韧性安全城市建设需要，加快研究制定、实施相关管理条例。

以法治塑造城市文化。法治要成为城市软实力，必须内化为市场主体和市民的生产生活方式和文化自觉。构建全社会尊法学法守法用法的良好生态，打造全过程普法闭环，让法治精神融入市民日常生活。深化上海法治文化节等品牌活动，同时做好涉外法治宣传工作，讲好中国法治、上海实践的生动故事。

蒋惠岭：一个市场化、法治化、国际化的营商环境是高质量发展的前提，而法治是最好的营商环境。上海作为我国市场经济培育最早、发育最成熟的城市之一，也是目前参加世界银行宜商环境评估的唯一的中国城市，从“法治上海”建设中受益良多。上海除了根据本地特点和国家布局完成符合市场规律的改革，并努力让市场在资源配置中发挥决定性作用外，更是借法治之力破解治理难题、激发市场活力、维护公平正义。

一是把市场的客观规律及其最本质的属性体现在法律的保护之下，包括公平竞争、等价有偿、诚实信用、效率优先等，而不是在立法和执法中任意消减市场力量。二是始终坚持法治中国建设总目标，以法治体系的标准衡量上海的各项法治工作水平，坚持不放松。三是打造公正、专业、公信的纠纷解决机制。诉讼机制独立公正，仲裁机制专业高效，调解机制和谐便捷。四是以丰富和深厚的法治文化滋养繁荣活跃的大市场。要培养公众的法治观念，强化领导干部“关键少数”的法治思维，营造深厚的法治环境。

王永杰：进一步把握“有效市场”与“有为政府”的辩证统一，关键在于以法治将市场活力、政府作用纳入稳定、公平、透明、可预期的制度秩序之中。市场决定资源配置效率，政府守护公平竞争与公共利益，法治则承担起连接、校准并稳定二者关系的功能。由此，法治不应只是营商环境的一项指标，更应成为上海城市品格、城市信用与核心竞争力的重要标识。

首先，要以法治划清市场与政府边界，使政府“退得有度、管得到位”。缺少法治约束，“有为政府”可能滑向过度干预；缺少法治支撑，“有效市场”也难以真正形成。应继续压减不必要审批和隐性门槛，推进基础设施、公共服务、要素获取等领域平等开放，并以稳定透明的产权保护、竞争规则、退出机制和纠纷解决体系，保障市场按规则运行。

其次，营商环境的核心是制度性软环境，实质在于契约执行效力。长期竞争力不只取决于办事效率，更取决于规则稳定、司法公正、监管专业与争议解决便捷。近年来，上海围绕“五个中心”建设完善法治保障，并通过临时仲裁、国际法律服务园、涉外法治协同机制等提升制度供给能力，表明其优势正由一般政策优惠转向高水平规则供给。下一步，应在数字经济、跨境数据、平台治理、涉外争议解决等领域持续推进规则创新。

再次，要在审慎监管、精准治理中体现法治智慧。“有效市场”并非政府缺位，尤其面对新业态和复杂治理场景，更需政府在法治框架内主动作为。上海的优势，不在于简单从严，而在于把监管嵌入服务，把处罚融入规范，把治理转化为可执行、可预期的规则清单，使监管成为支持发展、维护秩序、降低制度摩擦的公共产品。

同时，要把全过程人民民主嵌入法治建设，把公众参与、问题导向和制度改进贯通起来；把法治嵌入城市治理现代化全过程，以规则化方式破解超大城市治理难题；以更高水平涉外法治服务高水平开放，增强国际规则衔接、法律服务供给、仲裁调解吸引力和涉外法治人才储备。唯有如此，才能使市场主体真正形成“交易有规则、投资有保障、争议可解决、发展有支撑”的稳定预期，进而把法治转化为聚人聚财、利于长远的城市软实力。

观点

蒋惠岭

法治是治国理政的骨干工程，同时也是一项专业性强、职业化高的工作，需要成熟的法治思维和专业的法治方法才能做好。

王永杰

高质量立法之所以是高质量发展的法治根基，就因为它不仅在保障发展，更在定义发展；不仅在维护秩序，更在塑造秩序。

李建伟

法治是城市核心竞争力的重要标志。上海应进一步以法治之力激发社会活力、完善城市治理、厚植法治文化。

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