住房问题几乎是所有国家在城市化进程中都会面临的难题。而住房政策决定了一个国家和地区住房市场的发展潜力，进而影响到城市人口集聚的规模、城市发展的格局，以及城市化水平的高低和质量。有鉴于此，推进城市化发展需要制定科学合理的住房政策。
城市化是解决重大经济问题的根本所在
城市的集聚效应能够“放大”生产力要素的作用，因而能够促进经济的发展；城市代表着一种现代文明的生活方式，能极大地提升人们的生活水平和生活质量，因而对农村人口具有很强的吸引力。这是世界城市人口迅速增长，城市化浪潮一浪高过一浪的重要原因。
城市化对我国带来的积极影响同样是非常巨大的。
首先，城市化可以大幅度地增加内需，促进我国经济增长方式由外需拉动为主向内需驱动为主转变，促进我国经济增长由工业化推动向工业化和城市化共同推动转变。原因在于，城市化带来的人口集聚会推动城市房地产投资、基础设施投资和城市相关产业的投资，由此产生持续、巨大的投资需求；进城农民工及其子女的衣、食、住、行、医疗、教育等也会带来巨大的消费需求。尤其是在世界经济不景气，外部需求持续萎缩的情况下，推进城市化发展已成为我国扩大内需、拉动经济持续稳定增长的重要途径。这在理论界早已达成了共识。
其次，城市化有利于实现经济结构的调整与优化，促进第三产业的发展，创造更多的就业机会，维护社会稳定。我国经济结构不合理突出表现在第三产业落后。2011年，我国第三产业增加值占GDP比重只有43.1%，不仅低于发达国家70%以上的水平，也低于发展中国家50%左右的一般水平。从城市的功能及其发展来看，第三产业的发展与城市化具有高度的相关性。我国第三产业发展滞后，吸收就业人口少，就是源于城市化水平低。因为城市化是第三产业发展的需求基础，生产要素和人口聚集形成的规模和集聚效应，不仅创造了生产性服务和生活服务的强大需求，而且会通过降低服务业的成本，促进服务行业的不断产生和独立化。
再次，城市化带来人口从乡村流向城镇，从欠发达地区流向相对富庶的地区，从而有利于缩小城乡收入差距和区域、行业差距，缓解社会不公带来的问题。中国是一个城乡、区域发展严重不平衡的人口大国，收入分配结构失衡、城乡贫富差距不断扩大，不仅导致社会需求结构的失衡，而且还会激化社会矛盾。在我国农村人多地少矛盾突出的情况下，如果继续把大量农民束缚在农业上，不仅会制约农业规模化、产业化的发展和农业劳动生产率的提高，而且会制约农民收入水平的提高，从而进一步拉大城乡贫富差距。而推进农村人口向城市转移，提高进城劳动力的就业水平和社会保障水平，是缩小城乡差距和贫富差距的最有效途径。
从收入水平看，按照世界银行的标准，我国目前已进入中等收入国家的行列。为了避免落入中等收入陷阱，无论是在促进经济增长由投资、出口拉动向由消费拉动转变，还是在合理调整收入分配结构，缩小贫富差距等方面，都需要通过推进城市化来实现。可以说，城市化是解决我国种种经济社会问题的根本所在。
从城市化发展水平看，目前我国城镇化率刚刚超过50%，正处于世界城市化进程公理性曲线——诺瑟姆曲线的中期阶段，也就是城市化加速发展阶段。未来我国的城镇化率应该达到70%到80%。这意味着我国还需要转移两三亿多农村人口。如果我们能够做好充分的准备，迎接城市化带来的挑战与机会，将有利于我国经济社会的转型与发展，保障我国经济的持续增长。正因为如此，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨指出，21世纪对全人类最具影响的两件大事，一个是新技术革命，另一个是中国城市化。
住房问题正成为城市化的巨大障碍
城市化以及城市居民收入水平的提高，必然导致住房需求扩大和土地供给紧张，从而带来的负面效应是拉高房地产的价格。这在理论和实践上都得到了证明。反过来，高房价带来的住房问题又会抵消城市化对我国经济社会发展带来的积极影响，并阻碍城市化发展和水平的提高。
第一，房地产价格的上涨不仅会增加城市居民的生活成本，降低对人才的吸引力，导致人才的流失，影响城市人口的生活质量和素质的提高，而且还会提高农村人口进城的“门槛”，阻碍农村人口向城市的流动。以上海为例，2011年人均GDP才1万多美元，同期美国人均GDP达到4.8万多美元，但上海的生活成本已超过纽约排在全球第42位。
第二，高房价、高租金不仅会增加企业尤其是中小型服务性企业的成本，还会形成工资水平上升的压力，进而引起商务成本的提高。这又会影响城市产业的聚集效应和城市竞争力，难以吸引其他创新因素加入进来，形成新的经济增长点，创造更多的就业机会，结果将导致城市发展的停滞甚至衰退。
第三，房价上涨形成的财富积累效应，一方面会使原先拥有住房的居民或者通过其他渠道获得房地产的群体享有资产快速升值带来的巨大财富，另一方面又将无房户以及低收入人群排除在通过资产积累财富之外，甚至难以负担高房价而居无定所，从而进一步拉大贫富差距，还会使“一座房子消灭一个中产”变成现实，影响中产者的幸福指数，抑制了其他消费，进而加快社会结构的分化速度，并有可能引发其他社会矛盾，影响城市社会的稳定。
需要强调的是，城市化确实具有推动房地产价格的效应，但高房价更是不合理的住房政策导致的结果，因而可以而且必须通过制定并实施科学合理的住房政策来化解。在这方面，一些国家的做法为我们提供了可供借鉴的经验。
例如，德国在城市化高速增长过程中，始终把保障居民住房作为政府首要的政策目标之一，制定的所有住房政策都将流动人口纳入统一的管理框架下，政府每年拿出专款补贴国民住房，86%的德国人享有不同额度的购房补贴和租金补贴，低收入者还可以申请租金低于成本的“福利住房”。德国目前建成使用的“福利住房”超过1000万套，占到家庭总数的约41%。德国的住宅金融也相当发达，除建立了以中央银行为核心、商业银行为主体，专业银行和其他金融机构并存、共同发展的住房金融服务体系外，其特有的“合同储蓄”住房金融模式，以及房贷的固定利率机制，也为稳定房价提供了金融制度保障。
德国还鼓励自建房、合作建房，以打破开发商对房屋供应的垄断，政府对合作社建房给予低息贷款、税收减免和补贴租金等多方面的政策支持，合作建房占每年新建住宅总数的比例超过30%。正是通过房地产金融政策、税收政策、保障房政策以及相关法律制度，德国在城市化过程中，保持了房价的稳定，使包括流动人口在内的居民都可以获得与其收入相宜的住房，从而有效防止了高房价带来的问题。自1977年至今30年多年以来，德国平均房价仅上涨60%，而同期个人收入增长3倍。过去10多年里，德国物价平均每年涨幅2%，而房价每年上涨1%，扣除物价因素，德国房价实际上在以每年1％的速度缩水。
又如，美国、法国、韩国等国家主要通过税收政策来抑制住房的投资投机性需求。其中美国对房地产有偿转让获得的收益增值部分征收15%到34%的累进税；韩国对出售第二套房产的卖主征收50%的资本收益税，对拥有第三套住房的卖主征收60%的资本收益税外，在上个世纪70年代后期还实行了严格的住房限购限价政策，加大了国家对住房供给的公共支持力度，建立了政府主导的住房公共支持体制；法国除要求购房者要缴纳高额地皮税外，还需要支付住房税或空房税。
总的来看，发达国家大都采取了鼓励人们购买自用住房、建造社会福利住房、以及直接给家庭（尤其是低收入家庭）提供租房补贴等住房政策。而亚洲国家的住房政策大都将重点都放在增加自用住房上，忽略了廉租房的提供和对困难家庭的住房补助，因而住房政策对城市化发展带来不同的结果，并对城市的可持续发展带来了不同的影响。
住房政策科学合理的标准及其实施措施
从微观角度看，科学合理的住房政策不仅要使房地产投入与产出相匹配，能促进房地产市场的健康发展；而且要从维护和促进人们最基本的居住权出发，实现“居者有其屋”的目标。从国家层面来看，科学合理的住房政策必须有利于推进我国城市化的发展，以及由此决定的经济结构调整与优化、经济发展方式的转变、缩小城乡差异、培育中产阶层、维护社会公平与稳定等。
中国城市居民的主体是中低收入者，他们难以负担起高房价，需要增加大量公共住房来解决他们的基本住房问题。而大量农村人口向城市转移首先要解决的是就业和住房问题。在进城农民工就业压力不大的现实情况下，能否提供与城市居民和农民工收入相适应的住房，就成为影响我国城市化进程和水平的重要因素。或者说，我国住房政策在很大程度上决定了住房市场的发展潜力及其对人口的集聚，进而决定了城市的发展水平和可持续发展的能力。新中国成立以来，我国城市化进程与建立在城乡分割户籍制度基础上的住房制度的变迁具有高度一致性，就很好地说明了住房问题对我国城市化发展产生了直接的影响。
城市化是必然的趋势。未来我国城市化的进程除取决于经济发展水平外，户籍制度的改革和住房政策的调整仍将是最重要的影响因素。打破城乡分割的户籍制度必将大大激发农村人口向城市转移的意愿，而使这一愿望成为现实的决定性因素是城市为他们提供住房的能力。同时，住房建设将推进城市的综合开发，本身就是城市化进程的一部分。基于住房的民生性和住房问题对城市化的影响，制定科学合理的住房政策，让房价合理回归是必然而又唯一正确的选择。
城市是人居住的地方，实现居者有其屋是城市发展的首要要求。基于城市不同收入群体对住房的不同需求和保障居民拥有住房的基本权利，相应的需要构建一个梯度的住房政策体系，对于满足不同收入群体的住房市场进行差别化的调控。例如，对高收入群体的住房需求主要通过房地产市场来解决，以房产税和住房用地政策加以调控；对中等收入群体的住房需求，应运用金融信贷政策和税收政策，鼓励并刺激他们购买中小型普通商品房或二手房；对城市低收入群体和进程农民工的住房需求，则需要政府提供的保障性住房来解决。
为了抑制土地财政模式和房地产投资投机对推高房价的作用，必须转换现有的土地财政模式，实现由单纯出让增量土地所有权向对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入的转变，同时通过增加居住用地的有效供应等其他政策措施来平抑地价。通过实行更为严格的差别化住房信贷政策，加强对不同类型住房建设的信贷管理，防止高档商品房的过度开发，鼓励保障性住房的建设。对中小型普通商品房应采取长期的限购政策，以抑制不合理的住房需求，引导个人的合理住房消费。要把改善小区的居住环境作为重点，通过扩大公共空间和绿化面积，完善基础设施配套和社区管理服务等来提高居民小区的质量和居住水平。
我国房地产市场发展不稳定、住房价格过高的一个重要原因是保障性住房建设滞后，没能解决城市低收入群体和进城农村人口的住房问题。
为此首先要制定住房保障法，完善保障性住房的相关法律法规，改变现行住房保障政策大多因以规范性文件形式发布而未能形成制度约束，以及政策边界不清晰、利益调节和退出机制不完善等状况。其次要克服保障房建设的资金瓶颈，在确保政策性资金（主要包括中央财政补助、土地出让净收益、公积金建房贷款和公积金增值净收益）到位的前提下，努力寻找商业融资的有效途径，多渠道解决资金问题。再次，要建立公平、公正、公开的保障性住房分配机制和运行管理制度，规范保障性住房分配的操作流程，加强监督与管理。此外，政府还要制定合理的保障性住房土地政策和监管政策，保证保障性住房的用地供给，提高管理水平，提升透明度和公平性，确保保障性住房建设的质量和效率。
作者：张鑫（同济大学经济与管理学院）
