新冠肺炎疫情引发公众对野生动物乃至更多动物保护的极大关注，科学立法、严格执法和公正司法必须得到有效落实。目前我国野生动物保护还有许多方面的不足，相关法律法规仍有许多“内忧”需要进一步完善解决；而境外输入的生物安全风险同样会对野生动物保护产生威胁，国门生物安全的“外患”因此值得注意。

　　一、现行野生动物保护法律的不足

　　《野生动物保护法》在制定和修订过程中即有很大争议，至今仍未解决。2016年该法修订后被部分学者称为“利用法”，倾向于对野生动物的“合理利用”而非“保护”。2020年3月31日通过的《广东省野生动物保护管理条例》确立了“普遍保护、限制利用、严格监管”的原则，即与现行《野生动物保护法》“保护优先、规范利用、严格监管”的原则有明显区别。

　　现行立法内容欠缺，不能实现野生动物保护与生物多样性协调发展。现行的野生动物保护法律法规，更多的仍是着眼于将野生动物作为一种可供开发利用的资源，而非需要保护的生态环境、生态安全、生物安全的一部分，不能使野生动物“保护优先”具有可实施性。但同时也需要认识到，保护野生动物不能搞“一刀切”，不能为了宣扬保护就简单地全面禁止开发利用野生动物资源，而应实现在保护优先的前提下科学合理开发，以维系动物的种群延续。在法律责任方面，从该法实践情况来看，现行立法也未能实现打击和惩治乱捕滥食野生动物行为之目的，这其中既有各部门协同管理和执法之中存在的问题，也有法律规定自身不足的问题。

　　未来修改《野生动物保护法》应当明确法律责任，让宣示的法律条文长出牙齿。同时还要通过修改《治安管理处罚法》和《刑法》，把非法猎捕食用等行为纳入治安管理处罚范围，情节严重的可以入刑，认定为犯罪，承担刑事责任。

　　二、体系化的野生动物保护法律立改建议

　　（一）明确《野生动物保护法》的立法目的

　　有必要将维护生态安全和生物安全确定为野生动物保护立法目的。一方面，对野生动物的保护能够维护生物多样性，从而保护整个生态系统；另一方面，对野生动物交易和滥食等陋习的禁止，能够保护人民健康。

　　（二）完善野生动物保护法律内容

　　1.扩大《野生动物保护法》的保护范围。

　　现行《野生动物保护法》在实质意义上仍属于“重要的野生动物”保护法，保护范围过窄，难以实现立法目的。应扩大保护范围，可考虑将所有的陆生、水生野生动物纳入保护范围，同时特别强调对珍贵、濒危或有一定价值的野生动物进行特别的保护。当然保护并不等同于禁止利用，仍应通过其他配套制度对野生动物进行科学、合理的利用。

　　2.在《野生动物保护法》中采用野生动物保护的正面和负面清单制度。

　　正面清单意味着“法无授权即禁止”，能够体现出对开放利用范围的谨慎；而负面清单则意味着“法无禁止即自由”，在明确对某些范围坚决禁止的前提下能够给予社会更多的利用空间。因此，正面清单和负面清单有根据实际情况配合使用的必要。

　　3.取消《野生动物保护法》中的自由放生制度。

　　《野生动物保护法》事实上确立了境内野生动物自由放生制度。放生包含了许多动物学和生态学知识，绝不是“打开笼门”这么简单。对放生动物野外生存状况的监测尤为重要,如御敌、取食、社会行为、繁殖、迁徙、对气候和生境的适应能力等都是评估放生效果的重要依据。而许多组织和个人在并不掌握相关知识的情况下，或许出于善意进行了盲目放生，反而对野生动物乃至整个生态系统造成了不利影响。部分活动组织者在利益引诱下更有可能从事非法猎捕野生动物等行为。因此有必要取消自由放生制度，要求拟进行放生的组织和个人先经野生动物主管部门经论证备案甚至批准后，方可进行放生活动。对于私自放生造成损害的，也应将其承担的法律责任予以明确。

　　4.启动《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》修订。

　　《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》是对《野生动物保护法》有关规定进行具体细化的两个条例，分别规定由林业、渔业行政主管部门主管本行政区域内陆生、水生野生动物的保护。同时两条例对奖励和惩罚也做出了更为具体的规定。但是在一些具体内容上，尤其是惩罚的严厉程度上，条例中的规定已经不符合我国社会经济发展的现状。如1万元以下罚款、5万元以下罚款等处罚，在当下已成为违法成本不高的体现。《野生动物保护法》修法完成后，应立即启动针对以上两个条例的修订。

　　（三）在民事基本法中增加对动物保护的特别规定

　　随着环境伦理观的转变，人类对动物的态度也跳出了以人为中心的利己局限,道德关怀拓展至动物，并发展出各有侧重和成就的动物保护思想。如今的“动物保护”一词具有相当丰富的内涵，其意义指向多元化。在立法上，一些国家如德国、瑞士和俄罗斯也在民事基本法中对动物主体地位和动物保护作出了特别规定。2019年12月我国发布的《中华人民共和国民法典》草案，尚无对动物保护的此类规定。对于动物权理论或动物主体论，曾有许多学者发表过意见，但目前动物作为独立的法律主体纳入民事基本法的条件尚不成熟，但民事基本法仍应对动物加以特别保护。具体条文可参考德国或俄国模式。通过将动物纳入《民法典》的保护范围，实现人与动物和谐共生，构建人类与动植物的命运共同体。

　　三、野生动物保护与国门生物安全

　　（一）生物安全的外源性风险

　　生物安全问题最早起因于20世纪70年代美国对转基因生物安全性问题的考虑。广义的生物安全指的是一切与生物因素相关的安全问题，从生物多样性的保护、濒危物种、外来物种入侵到生物技术安全、农业生物安全、环境安全与人类健康等等都被包括在内。

　　对于外源性风险，由于其起源和诱因不在境内，我国有关部门往往难以获得准确详实的第一手资料，对后续应对处理造成了不利影响。因此防范外源性生物安全风险应坚持关口前移的原则，保障国门生物安全，尽可能将风险限制在境外或国境线上，防止其对我国动植物保护乃至整个国家经济社会发展造成更大影响。

　　但一直以来，我国国门生物安全立法不够完善，与我国面临的生物安全威胁并不相称。据上海海关发布信息介绍，2019年全年，仅浦东机场海关对木质包装的检疫过程中，就已截获有害生物95种3373种次，其中检疫性有害生物6种40种次。由此可知以外来物种入侵为代表的外源性生物安全风险不容忽视，相关法律法规，尤其是应对新时代跨境交易等的法律法规亟需加以完善。

　　（二）完善进出境动植物检疫法律制度

　　国门生物安全立法不完善，无法为防止外来生物入侵提供法律保障，成为威胁我国生物安全的重大隐患。修订《进出境动植物检疫法》及《实施条例》是完善进出境动植物检疫法律制度的重要方式。

　　近三十年前施行的《进出境动植物检疫法》及《实施条例》是进出境动植物检疫基础性法律，需要从国门生物安全角度，并根据《治安管理处罚法》等修订。此外，还有必要加强外来物种名录管理，明确施行负面清单制度，定期更新名录，并根据《行政处罚法》对《进出境动植物检疫法》及《实施条例》中的法律责任进行修订，提高两档罚款数额，加大违法成本。

　　检疫法律中，除以上的具体措施需要改进外，对维护国门生物安全和生态安全也需要予以明确体现。对于如上海自贸区等特殊监管区法律法规的安排，虽然有党中央国务院的文件作为基础，但需在立法予以明确，如“一线放开、二线管住”的含义需在立法上界定。在坚持党中央国务院对上海自贸区检疫政策前提下，建议基于生物安全和生态安全的战略高度，需进一步对优化海关报关和检验检疫制定，将其做法提升至国家政策层面直至国家立法层面，纳入《海关法》、《进出境动植物检疫法》之中，并协调好两法之间关系。在实施“改革检验检疫监管模式”（国发〔2017〕43号文第20项规定）时，应当将生物安全和生态安全纳入长期考虑的因素。

　　综上，应当将防止外来物种入侵纳入生物安全法调整范围，进而纳入国家安全法治体系，与时俱进地修改《进出境动植物检疫法》及《实施条例》，完善各法之间的衔接，形成防止外来物种入侵的法律制度体系。为上海自贸区完善优化海关报关和检验检疫制度，防止外来物种入侵方面形成可复制可推广的经验提供法律基础。

（作者刘春彦为同济大学法学院副教授 杨健宇为同济大学法学院硕士研究生）

（原文链接：http://pinglun.eastday.com/p/20200416/u1ai20481988.html）