４０亿，３８亿，３１亿，作为２００８年北京奥运会主会场的国家体育场，在一年多时间里，先后的工程造价估算一变再变，前后相差达２５％。除去安全问题，资金预算已成为“鸟巢”停建的另一个关键点。

“无意识决策”之害


“‘鸟巢’方案工程造价估算３８亿，略低于设计招标书中组织方规定的造价控制４０亿。”这是２００３年４月，“鸟巢”方案主设计人之一、中国建筑设计研究院副总建筑师李兴钢透露的数据；２００３年６月，在国家体育场方案选定之后，在博鳌的投资审查会上曾确定“鸟巢”投资估算３５亿；而各方消息印证，目前高层研讨、努力的目标是控制投资在３１亿。

２００４年７月３０日，举国瞩目的“鸟巢”突然停工。

是钱的问题还是安全问题？

“‘最好的奥运会’不等于花钱最多的奥运会，申奥成功和民族自豪感容易让大家头脑发热。这个时候如果政府不能保持清醒，那么在决策中肯定会留下隐患。”同济大学博导、亚洲房地产学会理事葛震明教授说。

而事实上，国家体育场的方案招标确实在这样的情绪中开始了。标书中４０亿控制造价和开启式屋顶赫然在列。

在２００３年４月最后入围的三个方案中，工程造价估算已基本明确，“鸟巢”３８亿，第二、三位分别为３０亿和２８．２亿。在领导、专家、群众“难得高度一致”的情况下，“鸟巢”堂堂正正中标。而“鸟巢”还因屋顶开启费用仅占总投资５％，远低于标书要求的１０％而广获赞同。

然而，戴高乐机场通道坍塌事件直接引发了高层对“鸟巢”的集中关注。今年６月初１１位院士集体上书总理，总理把批示转给北京市领导，奥运场馆的安全性、经济性问题一时成为焦点，７月３０日“鸟巢”全面停工。

“担心也是可以理解的，毕竟这样大跨度的东西以前没人搞过。但是‘鸟巢’方案的安全性问题，一直没有凸现出来过。”中国工程院院士、浙江大学博导董石麟教授说。

７月进行的抗震设计超限审查，“鸟巢”被认定“要求修改”，专家认为只要不断优化设计、深化设计，精心施工，安全应该不成问题。

于是，民间流传，去掉开启屋顶、扩大开口、每平方米用钢量从１０００公斤降到３５０公斤只是为了实现控制投资３１亿的基本目标。

“原先要求的东西，认可的东西，现在都要推翻掉，停工的损失很大，造成的影响也很不好啊！”一位参与“鸟巢”设计方案的教授痛心地说。

同济大学博导、国际建造师协会副主席丁士昭教授认为，工程管理的决策阶段必须包括组织决策、管理决策、经济决策，完成了所有决策，然后才是实施阶段和运营阶段。而决策阶段最核心的工作是明确项目目标定义，即投资数额、质量标准、进度要求。

“我们现在很多的决策出问题，看起来是缺乏科学的意识，但根本上是缺乏管理的知识。没有知识，哪里来意识？决策只是凭感觉罢了。”丁士昭教授说。

国家体育场工程正是由于在决策阶段缺乏明确的目标定义，直接导致了实施阶段的盲目，才造成了当前局面的尴尬。而在国内历年来的重大工程中，盲目决策造成的投资浪费、效率损失简直无法估量。

国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示，１９５８至２００１年我国投资项目失误率接近投资项目的５０％！

政府干预下的“三超”


关于“鸟巢”的施工预算，有媒体报道将“超过开工前估计的４０％～５０％”。

“博鳌会议确定投资３５亿，去年秋天听说已经和中标方把工程预算谈到２８亿、２４亿了。超预算１０％最多了。怎么会超那么多？”一位专家对此传闻表示不解。

然而“决算超预算、预算超概算、概算超估算”长期以来的确成为中国众多工程项目的痼疾。

在决策失误的背后，是深层的体制问题。

“国家早就有一整套流程控制投资的，但是效果不好。主要原因在于投资主体不明确和政府干预建设太多。‘三超’就是这样来的。”一位政府投资咨询专家反映。

在现行体制下，重大公共项目的投资者往往是政府，责任主体不明确，“花政府的钱，责任心不强”。项目投资是弹性制，立项以后的资金缺口总是可以得到投资追加，作为控制投资重要手段的投资咨询机制，２０世纪９０年代便得以建立，然而在行政干预下基本沦为程序形式。责任主体的不明确，更为行政领导干预建设减少了约束。

有关专家认为，在运用工程技术经济指标进行工程概算、施工预算的过程中，国内的技术水平并不亚于先进国家，虽然目前还缺乏完整统一的技术经济指标体系，原材料价格也会有些波动，但是一般情况下这些因素对预算的结果影响不会很大。

“但是像‘鸟巢’这样的非标准建筑，缺乏其他工程的参考指标，在前期估算阶段比较难做到精确。但是随着设计深化，设备选型全部确定，预算也可以相当准确。”同济大学建设管理与房地产系主任陈建国教授称。

葛震明教授介绍：“从理论上讲，投资控制的关键是在设计阶段，占百分之七八十，施工阶段只能控制１０％左右。”

然而在远离理论的实际中，工程设计方案经常受行政指令的影响。

“浦东国际机场，换一个领导就要更改方案，方案一变预算肯定要变。而且往往是调高不是调低。”一位专家介绍，“十多年前咨询上海地铁一号线工程，工程预算１亿，最后做完是３亿！”

投资体制改革或可治“痼疾”


“很多民营项目花的是自己的钱，用起来就精打细算。就算有‘三超’，也是出于合理原因。但是政府项目就不一样了，提高工程建设标准肯定对行政领导利大于弊的。要是事先知道投资限定，不能追加，他们肯定不会这样做了。”一位政府投资控制专家称。

据建设部考察，法国、日本、意大利等国政府参与的工程项目，正是通过严格按照立项的工程造价估算来监督、审核设计方案、施工预算，从而来实现投资控制。当发生预算超过投资限额情况，即要求设计单位修改设计，包括压缩建设规模和降低标准。

随着７月２５日《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布，“政府投资决策的科学化、民主化水平”似乎有望在进一步深化投资体制改革中得到提升，而投资主体、获益主体也将在新的改革中更加明确。

　　“出了问题到处批评别人很容易，但是乱开枪说明这个社会还没有进步。这次不管国家体育场最后怎么建，我们都应该从中吸取教训，真正开始反思。”丁士昭教授说，“如果不吸取教训，从根本上解决问题，今天‘鸟巢’出问题，明天还会出现别的问题。”

　　毫无疑问，“鸟巢”停工导致的经济损失和社会影响将在今后的日子里逐渐凸现出来，但对于长期受“三超”困扰的国内工程建设而言，“鸟巢”的阵痛或许正在促发变革。

摘自：合肥晚报　　2004年8月13日 10:58