放权、集权、问责制共同构成教育行政改革的全景图，展现出中央政府、地方政府和学校之间权责划分的结构性、立体化调整。

■褚宏启

在教育行政改革的大势下，提倡放权是大势所趋。那么，如果同时主张教育行政权力的扩张，是不是冒天下之大不韪，是不是逆世界教育改革潮流而动呢？

我以为不然。因为笼统、抽象地谈论分权与集权没有什么意义，分权与集权怎样在不同层级政府间组合、如何在政府与学校的关系间组合才最有效力，要根据不同国家甚至不同区域的具体情况确定。更为重要的，是要明确政府公共权力的配置与使用应该服务于教育目的，应该有助于提高教育质量、促进教育公平。

在我国这样一个发展中国家，由于长期计划体制导致的学校自主管理、自主发展能力较弱，由于市场、公民社会和第三部门发育相对不成熟，就更加需要发挥政府在多方治理中的主导作用。然而，我国各级教育行政机关拥有的行政权力是否能够满足教育行政职能转变的要求，又能否有效解决本辖区内的重大教育问题呢？答案否定的。不论在横向上还是在纵向上，教育行政权力都需要适度扩张。

从行政权力的横向配置上，需要加强各级教育行政机关的行政权力。各级政府的教育行政机关有“事权”，但没有充分的“财权”和“人（事）权”，财权掌控在财政部门手中，人事权力比如一些地区教师的招聘权掌握在人事部门手中，因此，教育行政权力是一种残缺不全的权力。在我看来，教育立法和其他立法有必要根据教育发展的客观需要，适度扩充教育行政权力，以解决教育领域中的一些老大难问题。

从教育行政权力的纵向配置上，在推进简政放权的同时，应该同时加大教育行政权力在某些管理事务上“合理扩张”即向上集权的力度，尤其是要加大中央政府和省级政府统筹教育发展与改革的力度。

20世纪70年代末在世界范围兴起的政府向学校“放权”、鼓励家长和学生“择校”的市场化教育改革，绝不是简单的放权。教育事关国家战略的实现，一个负责任的国家不会对教育放任自流。放权的同时往往意味着高层级政府对于某些行政职能的集权，意味着某些权力的保留，还意味着放权后对于学校问责的强化。集权的主要方式就是对于课程和学业标准的控制。尽管给学校下放了财政权和管理权，但是，通过颁布国家课程标准与学业标准大大加强了政府对于整个教育以及单个学校的控制。尽管许多职责从国家或者地方政府转移，但政府的总体作用并没有明显下降。

放权、集权、问责制共同构成教育行政改革的全景图，展现出中央政府、地方政府和学校之间权责划分的结构性、立体化调整。对我国来说，某些教育行政职能的集权以及教育问责制的健全都势在必行。我国在教育行政管理上素有集权的传统，集权所带来的弊端也显而易见，因而在教育行政改革中某些教育事务的分权是大势所趋，但某些教育事务的集权也迫在眉睫。集权既意味着收权，也意味着承担更多的责任。分权有时容易成为政府下移和转嫁责任的借口。政府通过分权或者打着分权的旗号逃避责任，是中外教育改革中都出现过的现象。

政府尤其是高层级政府应该履行自己所承担的责任，在我国更应如此。该管的须管好，不该管的坚决“放权”，是政府教育行政职能转变的基本要求。政府应当成为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。

未来，政府主导的教育发展与改革模式未来还会持续下去。教育中的分权、择校、集权与问责等改革都是在政府主导下推进的，不论是中央集权制国家还是分权制国家概莫能外。教育改革的主动权，始终掌握在政府尤其是中央政府手中。（作者系北京教育科学研究院副院长、北京师范大学教授）

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