党的二十大明确提出“提升国家创新体系整体效能”的工作要求。在新形势下，“整体效能”强调的是直面全球科技与产业竞争的整体效率、效果和效益，突出的是保障高水平科技自立自强的体系化能力。在提升整体效能的过程中，涉及多元主体的互动和协同、各类要素的流转和组合、多种功能的互补和集成、各种机制的联动和耦合，以及央地之间、各地方各部门之间战略、规划、政策的接续和配合。

值得注意的是，在这样一个极其复杂的系统过程中，个体的理性和效率，不一定能带来整体的有效性；局部的最优，并不意味着全局的最优；微观上的井井有条和精益求精，在宏观层面未必会有同步的响应，甚至可能出现体系“空转”的情况。这就是经济学家萨缪尔森提出的“合成谬误”现象，其危害甚大，在国家创新体系建设中必须努力避免。

产生“合成谬误”的原因

一般情况下，引致“合成谬误”的原因有以下几个方面：

一是指挥失灵，统筹乏力。系统中的“关键少数”在方向抉择、力量编成、资源配置、行动协调等方面没有发挥主导和决定性作用，未能掌控体系进化的方向和全局。

二是结构僵化，要素阻滞。内外部环境快速迭代变化，范式转换却严重滞后，体制机制突破步履维艰，要素的流动和开发利用受到阻碍和限制。

三是政出多门，各行其是。囿于经验掣肘和路径依赖，部门及主体之间的“筒仓心态”占据上风，导致战略协同的主动性和“补位”意识缺乏，执行过程中的沟通机制疲弱。

四是制度失效，生态失序。在评价、奖惩、内控、协调等方面存在制度缺失或执行不力，或者组织内部的生态不佳，以及组织之间的生态“互掐”，都会造成要素、结构和功能的混乱，导致系统运行失稳。

由此可见，解决“合成谬误”问题，既要从思想和文化上探索成因，也要在组织和制度层面进行反思。

着力形成科技创新的体系化能力

党的二十届二中全会指出，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。以此为指引，具体可以从以下几个方面发力。

首先，要强化顶层统筹。国家创新体系建设事关社会主义现代化国家建设大局，必须坚持和加强党的全面领导，完善指挥和统筹的体制机制，多措并举，着力形成科技创新的体系化能力。一要推进重大科技决策制度化，加强高水平科技智库建设；二要加快打造应对复杂任务情境的战略科技力量，推动“有为政府”与“有效市场”的有机结合，探索并完善新型举国体制；三要实现建制内科技人才、财政资金、空间载体、设施平台等重要创新资源的整体化、协同化配置；四要深化科教融合、产教融合以及产学研结合，解决科技与经济“两张皮”的问题。

其次，要加强战略协同。党的二十大把教育、科技、人才作为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，为提升国家创新体系整体效能指明了方向。在新征程中，应着力推进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的统筹部署，实现教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动的系统谋划，促进形成“第一生产力”“第一资源”“第一动力”相互推升、彼此促进的耦合关系，推动创新链、产业链、人才链、资金链“四链融合”向纵深挺进。在这个过程中，需要各部门在形成共同战略愿景、明确协同目标、制订联动方案、携手推进重大举措等方面多下功夫。

第三，要推动政策集成。在科技创新治理实践中，各地方各部门都会结合自身的发展目标和工作需要，制订形形色色的科学政策、技术政策和创新政策，分别从需求侧、供给侧、环境侧发力，加强基础条件和能力建设，推动体制机制改革，为科技创新的能量释放提供更多的可能性。在政策形成的过程中，如果站位不高，视野不宽，加上缺乏必要的沟通和协调，很容易催生由众多政策“烟囱”或“竖井”构成的“政策丛林”，在政策实施时出现“神仙打架”的局面。国家创新体系关乎多元目标，面临多重约束，且处在持续的动态变化中，政策集成具有高度的复杂性，需要切实加强各地方各部门的纵向联动和横向协同，并借助数字化手段，尽可能地减少政策叠加，增强政策互补，消除政策冲突，填补政策盲区。

最后，要促进生态互洽。国家创新体系需要多领域、多层次的产业和区域创新生态支撑，涉及“硬条件”建设和“软环境”营造。在推动形成良好创新生态的过程中，为了吸引和集聚人才、机构、资本等高能级创新要素，各地政府总会想方设法，在空间布局、设施建设、制度供给等方面暗暗较劲，比拼条件。如果缺乏必要的沟通，很可能陷入“逐底竞争”的境地，影响区域创新生态的健康发展。当前，我国正加快北京、上海、粤港澳国际科创中心以及若干区域科创中心建设，应该以此为抓手，在区域创新生态协同治理方面走出一条新路。区域内各省市要在制订科创发展规划、布局大科学装置和新型基础设施建设、启动科技和产业化重大项目，以及制订或调整科技创新领域重要政策方面，形成长效沟通机制，营造良好的区域创新生态。

科技创新发展和国内外形势波谲云诡，全球科技和产业竞合态势变幻莫测，引致国家创新体系“合成谬误”的原因和机理也在不断变化，必须及时调整思路，转换范式，更新策略，通过与时俱进的动态治理，应对持续涌现的不确定性。

（作者为上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、同济大学经济与管理学院教授）

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