国家“十四五”规划纲要提出，必须建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，建设强大国内市场。需求侧管理是去年末中央经济工作会议一个非常重要的提法，成为近段时间以来大家普遍关心的话题。事实上，无论从国内外的理论还是实践来看，需求侧管理都不是一个新名词和新的政策选项。那么，在新发展阶段，在构建新发展格局的大背景下，现在提出加强需求侧管理，有何新意和深意？有何新内涵和特点？如何加强需求侧管理？今天，我就此和大家作一些交流和探讨。
为什么是需求侧管理而不是需求侧改革？
从国内外理论和实践的发展来看，需求侧管理理论最早可以追溯到19世纪初，马尔萨斯在《政治经济学原理》中提出“有效需求不足论”，否定了李嘉图的“消费无限论”。第一次工业革命后，生产力快速增长，产品销售和就业却出现周期性下跌。当时学者们普遍认为，除非政策调控，否则不可能有足够的有效需求来消耗工业日益增长的产出。20世纪30年代，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中认为居民消费、投资需求不足，最终导致整个社会的需求不足，从而引发一系列经济社会问题，因此，政府应采取扩张性货币政策、财政政策等手段对经济活动进行干预，刺激市场需求，促进经济增长。凯恩斯的政府干预经济理论迅速被各国政府所采用，推动了二战后西方发达国家的经济重建和随后近三十年的经济迅速发展。2008年美国金融危机引发了全球经济危机。各国为应对危机，重新采取供给侧举措的同时，也没有放弃需求侧管理。美国政府除了强调生产端的结构性改革和供给端的转型升级，更推出了多轮需求侧管理的量化宽松政策。而欧洲各国政府的救市、日本的“安倍经济学”等，都是通过供给和需求两端发力，力求化解危机中的需求难题，需求与供给“双轮驱动”态势非常明显。
从我国需求侧管理的实践来看，针对新中国成立后的供给短缺，我们采取了计划经济体制下的需求侧管理。改革开放之后，为保持经济的高速增长，满足国内外需求，主要采取的是加快发展、扩大生产、增加供给的政策取向。但是在高速发展阶段，为应对经济过热和国际经济危机，也曾采取过短期的需求侧管理政策。到了21世纪第一个十年，中国经济高速发展基本解决了短缺问题，但同时出现了供给过剩和供给相对不足的供给端结构性失衡问题。为此，党的十八大之后，全面开启了供给侧结构性改革，着力解决经济结构性问题，以优化供给结构，切实提高供给体系质量和效率。
经过八年左右的供给侧结构性改革，我国经济结构得到优化，经济进入高质量发展阶段。当前和今后一段时期，我国经济面临的情况比较复杂，既有供给端的结构性问题，也有需求端的总量性问题。从构建新发展格局、畅通国内国际双循环来看，我们所面临的堵点既存在于供给侧，也存在于需求侧，甚至分布在生产、分配、流通、消费诸个环节，因此，仅仅是推进供给侧结构性改革，已不能解决所有的堵点问题。
认清形势、把握大势、顺势而为，一直是党中央做好经济工作的基本经验和方法论。2020年底的中央政治局会议提出“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革”，不久后的中央经济工作会议进一步指出：“紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。”
从构建新发展格局的长期战略部署来看，需求侧也需要改革。但是，为什么目前主要把工作着力点放在管理？这是因为，需求侧改革有着比供给侧改革更深刻内涵、更广阔范畴，是一个更复杂的系统工程。当供给侧产能过剩、技术落后时，可以通过去产能或技术改造等直接的政策优化供给结构，达到预期效果。但当有效需求疲软时，就很难用一些简单直接的措施实现预期的目标。需求疲软的原因是多方面的，如消费者没钱消费、消费者花钱有后顾之忧不敢消费、供给质量不高无法满足消费、消费者对未来经济前景信心不足不愿意消费等，甚至多种因素经常交织在一起，导致需求侧改革的针对性、有效性和及时性受到影响。因此，目前从需求侧管理入手，更加稳妥和现实一些，体现了中央坚持稳中求进的工作总基调。通过着眼于长远和大局，稳步推进需求侧管理，进而推进供给侧和需求侧紧密结合的改革。
总之，需求侧管理是党中央根据国内国际形势变化，对我国进入新发展阶段提出的重大战略部署，是全面回应我国社会主要矛盾发生变化、推进高质量发展、构建新发展格局、全面推进社会主义现代化国家建设的长期战略举措，不是短期应急之举。
如何理解需求侧管理的新内涵和特点？
从构建新发展格局的战略布局分析，供给和需求是国内大循环、国内国际双循环的两大内生动力源。加强需求侧管理，就是要充分发挥我国超大规模市场优势，以扩大内需为战略基点，畅通生产、分配、流通、消费诸个环节堵点，尽快形成以内需为主的国内大循环、以国内大循环为主体或为主导的国际大循环，这是构建新发展格局下注重需求侧管理的核心要义和深刻内涵。
那么，需求侧管理包括哪些丰富内涵呢？在我看来，主要体现为以下几个特点：
（一）长期性
构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是一项长期战略任务，这就决定了以扩大内需为战略基点的需求侧管理的长期性。
以往的需求侧管理更多是通过短期的总量政策刺激，达到快速调节需求总量和平滑经济波动的目的。而构建新发展格局下的需求侧管理，其长期性体现在：不是着眼于解决短期经济过热或需求疲软的阶段性政策调整的权宜之计，而是着眼于经济社会发展的长期战略需求的长期战略部署，是全面深化改革的必然趋势，是适应我国经济发展阶段变化的主动选择，是应对错综复杂的国际环境变化的长期战略调整，是发挥我国超大规模经济体优势的内在要求，是实现大国经济向强国经济迈进的长期战略布局，聚焦的是制约总需求增长的中长期性、系统性问题等。
（二）全局性和战略性
构建新发展格局是全局性的战略布局，以扩大内需为战略基点的需求侧管理，是事关全局的深层次变革，涉及扩大内需战略、构建完整内需体系、完善社会主义市场经济体制、完善社会分配制度、扩大对外开放、健全需求传导机制、形成供需对接机制等一系列内容。
近年来，世界经济发展疲软，中国经济“三驾马车”拉动的局面受到前所未有的挑战。特别是过去三年，中国对外贸易、跨境投资、国际技术合作，受到单边主义和保护主义严峻挑战，“脱钩”的威胁和危险仍然存在。从全局和战略高度来分析，要达到“牵一发而动全身”的效果，需求侧管理就是构建新发展格局中的“一发”，既是改革的难点，又是改革的牵引点。加强需求侧管理，有利于提高供给侧改革效率，有利于构建强大的国内经济大循环，有利于稳定，这是应对一切挑战和压力的根本所在。
（三）系统性
需求侧管理是一项以“形成强大国内市场、满足国内各类市场主体需求，全面释放需求活力与潜力，牢牢把握需求变化趋势，推动需求与消费升级、形成供需良性互动”为目标的一项复杂性、系统性工程。
在构建新发展格局的大背景下，需求侧管理要坚持系统思维，正确处理好供给与需求的关系，处理好生产、分配、流通、消费的关系，处理好上游、中游、下游的关系，处理好国内大循环与国际大循环的关系，处理好大循环、中循环、微循环的关系，处理好中央和地方的关系，处理好不同地区不同群体的利益关系，进行系统性的战略部署。
（四）动态性和时效性
在构建新发展格局中，需求侧管理的目标、环境、方向、重点、方式方法都是在不断变化的，具有动态性和时效性。
一方面，人民对美好生活的需要是多层次多样性的，是复杂多变的。随着经济社会的发展，人民对美好生活的需要不断提高、变化很快，个性化、多层次、多样化、碎片化和国际化的消费需求变化不断为需求侧管理带来新要求新内涵。另一方面，当前国内外发展环境正在发生复杂深刻变化，不确定性增加，给需求侧管理带来新挑战新问题。在这样的背景下，需求侧管理需要时刻关注国内外环境变化，不断适时进行优化和调整；需要从内外部环境变化中认识和把握新要求、新挑战、新机遇和新问题，做到主动求变、科学应变，顺势而为，趋利避害；需要科学分析和实时把握国内外市场需求变化的新特点新趋势，更加重视对接动态需求，在优化供给结构和改善供给质量的同时，实时调节需求侧管理的目标、方向和方法，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。
（五）国际性
需求侧管理是在畅通双循环的大格局下，在全球化大背景下采取的战略举措。需求侧管理具有显著的国际性：一是需求侧管理的范围既包括国内需求也包括国际需求，国内需求和国际需求相互影响、相互关联、相互支撑；二是满足需求的供给，既包括国内供给，也包括国际供给；三是影响需求侧管理的因素既包括国内环境和国内市场因素，也包括国际环境和国际市场因素；四是经济波动和危机的国际传染成为经常性的而且是不可避免的事情。
中国开放的大门会越开越大，需求侧管理是在更高层次开放条件下的战略举措，因此，需求侧管理需要统筹好国际国内两个大局，运用好国内国际两个市场资源，畅通国内国际双循环，让中国不仅作为世界工厂更要成为世界市场，用国内市场满足国外需求，同时用国外市场满足国内需求，为世界各国创造更丰富、更有利、更方便的投资机会和营商环境，在更大规模和程度上使中国市场成为世界大市场不可分割的组成部分。
如何加强需求侧管理
上面主要谈了一下需求侧管理提出的背景、新内涵、新特点等，那么，如何加强需求侧管理呢？我认为，可以从以下几方面着手：
一是坚持扩大内需战略基点，扩大居民消费，提升消费层次。
十九届五中全会提出“坚持扩大内需这个战略基点”。扩大内需重在提升消费，加强需求侧管理，须牢牢把握消费需求这个关键点，充分发挥我国超大规模经济优势，加快培育完整的内需体系，增强消费对经济发展的基础性作用。为此，要加强对人民美好生活需要的科学研判，积极预测分析、超前预判人民群众需求变化的新特点新趋势，引导供给提前布局需求变化，用合理的供给总量契合需求变化，用创新的供给种类创造新需求。依托互联网和人工智能等科技新兴技术和业态创新，精准识别消费者偏好和需求，挖掘“长尾效应”下的个性消费和创新性产品消费潜力、消费特点和趋势。同时，要挖掘二、三线城市与县乡消费潜力，适当增加公共消费，逐步实现基本公共服务的均等化。在乡村振兴和新型城镇化过程中，着力提升农村地区消费水平。
此外，要推进中高端消费本土化。未来促进消费的政策实施重点在两个方面：一方面，要降低中高端消费市场准入限制和税收，坚持引进来和走出去并重，降低供给价格和扩大供给数量；另一方面，要紧跟需求变化，适当调整行政性限制政策，引导供给结构优化和催生相关产业发展，如，推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变，从而刺激汽车消费需求，带动汽车上下游及配套设施产业增长。
在扩大消费需求这一块，加快培育和建设国际消费中心城市是一条可行路径。应加快发展现代服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。通过科技和业态等创新，扩大新型消费供给，形成一批新增长极，从而形成强大的国内市场，辐射带动周围地区乃至全国经济社会的高质量发展，提升城市在国际上的综合竞争力。
二是加强需求侧管理，当务之急是增加老百姓收入，解决后顾之忧。
首先是就业问题。就业是民生之本，也是扩大消费之本。要以更大力度实施就业优先战略和更加积极的就业政策，优化就业创业环境，以创新引领创业，以创业带动就业。有效扩大就业容量，提升就业质量。要加大职业技能培训支持力度，并鼓励平台经济创造更多就业岗位和新型就业形态。重点促进高校毕业生、农民工、困难人员就业创业，扩大公益性岗位安置，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业，努力实现更加充分、更高质量就业，使劳动者生活更加体面、更有尊严。
其次要建立适应社会主义市场经济体制的收入分配制度，提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资制度，健全工资合理增长机制，提高工资性收入在居民收入中的占比。要探索通过土地、资本等要素使用权、收益权，增加中低收入群体要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。要加快推动个税改革，降低企业社保和税负负担，深化户籍制度改革，加强劳动执法监督检查，完善再分配机制和发挥第三次分配作用，加快形成中等收入群体为主的橄榄型收入分配结构。
最后是要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。强化民生兜底保障，将困难群众按规定纳入政策保障和就业援助范围，加快推进社保转移接续，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，不断提高城乡教育和医疗服务高质量和均等化发展，努力消除老百姓不敢消费的后顾之忧。
三是聚焦新基建新经济，鼓励民间投资，发挥投资对优化结构的关键作用。
扩大投资需求的实施重点是优化投资结构，有效促进民间投资，拓展投资空间。通过政府投资带动社会投资，通过投资优化社会供给，引导和满足消费需求。发挥投资对优化供给结构的关键作用，要把产业链提升与扩大内需结合起来，全面清除阻碍民间投资的“玻璃门”“弹簧门”，鼓励民间投资，充分调动企业和企业家积极性，推动企业设备更新和技术改造，推进一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。
一方面，聚焦基础设施、农业农村和民生保障等既有需求又有空间的短板领域，进一步发挥有效投资对促进城乡区域协调发展、改善民生等方面的支撑作用。
另一方面要大力发展数字经济和战略性新兴产业，带动消费提质升级。重点投资新型基础设施，大力发展数字经济建设。培育壮大疫情防控中催生的新业态新模式，准确把握数字化、智能化、绿色化、融合化发展趋势，加快推进新型基础设施建设。聚焦人工智能、5G、物联网、大数据、区块链、生命科学等新技术领域，推动数字经济产业化和传统产业数字化，以数字化赋能提升内循环发展水平。大力促进信息化智能化消费、高科技产品消费、绿色消费、文化消费等新型消费扩容提质，加快推进以文教娱乐为代表的服务消费升级。
四是促进居民储蓄向投资转化，助力扩大内需。
促进居民储蓄向投资转化，实际上解决的是“钱生钱”的问题。首先要为投资者提供更加完备和畅通的投资渠道，吸引居民储蓄以多重渠道、多种形式参与资本市场投资。其次要加强资本市场基础制度建设。对证券违法活动持续保持“零容忍”高压态势，提高上市公司质量效益的同时健全退市机制，重点监管欺诈发行、财务造假、内幕操作、恶意炒作和信息披露违规等行为，为投资者营造良好投资生态。此外，理念转变至关重要，要在更高起点上将投资者教育纳入国民教育体系，提升个人投资者金融素养，加强对居民财富管理的观念教育，积极倡导长期投资、价值投资和理性投资文化，在保障投资者权益的同时扩大投资需求。
最后，我想强调的是，需求侧管理是一项长期战略任务，必须要把需求侧管理与长期性制度安排有机结合，在思考谋划和具体推进经济社会发展工作中，协调处理好当前与长远发展的关系。需求侧管理涉及中央和地方、政府和市场；贯通生产、分配、流通、消费各环节；事关深化收入分配制度与体系、户籍制度、土地制度、住宅制度、社会保障、医疗保障、教育体系、各类市场体系等方面的综合改革和法律法规调整。这就需要进行需求侧管理的顶层设计，及时启动中长期、涉及制度变迁的需求侧管理工作，从而形成系统集成，整体推进，实现最优效果。
(石建勋 同济大学特聘教授，博士生导师。)
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