当前正在进行中的国土空间规划改革提出了生态环境、国土耕地和城市化发展三位一体的规划体系，并审时度势地提出了在城市化发展过程中必须具备的保护生态和耕地的底线意识和制度保证。

一、现代城市规划的底线意识

事实上，城市公共健康也催生了现代城市规划的底线意识。

英国工业革命推动大规模的城市化，产生了很多大城市。城市化初期，城市密度大幅度提高之后所产生的空气、水和垃圾污染，造成对城市居民身体健康的损害。1854年伦敦暴发的霍乱成为一个严重的公共卫生事件，流行病学家约翰·斯诺（John Snow，1813—1858年）对伦敦苏活区（Soho）霍乱的研究证明了霍乱的流行来源于被污染的供水，他也因而被认为是流行病学研究的先驱。从此伦敦开始建设污水管道。

1875年颁布的《公共卫生法》（Public Health Act 1875）整合了英国先前的公共卫生法规，全面涵盖住房、饮用水、污水和传染病防治事宜。这部法律明确规定，地方市政当局有义务向新设立的城乡卫生区提供清洁水，处置污水和垃圾，确保安全食物的售卖，同时，开发商在新城区的建设和住房开发中必须设置污水和供水管道。

《公共卫生法》对现代城市的塑造产生了深远影响。经由这部法律的规定，公共的控制性规划正式开始管治街道设计和住房质量，确保工厂和住房的隔离。城市规划开始确保公园绿地的提供，强调对城市密度（容积率和建筑密度）的限定，关注有利日照通风的房屋间距等控制性指标。之后，居住区的卫生质量有了显著提高。

二、新加坡新冠疫情防控的启示

2020年初暴发的新冠肺炎疫情对高密度城市的公共卫生提出严峻的挑战。

美国大城市新冠病毒感染率明显高于郊区乡村（也造成对政府抗疫措施的城乡政治对立）的状况表明，新冠病毒传播与人口密度成正相关关系。人口高密度固然会助长病毒的传播，但是人口高密度并非一定会引起高感染率。比如，越南的人口密度远远高于澳大利亚，但是越南的十万分之一感染率远远低于澳大利亚的千分之一感染率（数据来自世界卫生组织，截至2020年11月13日），后者是前者的100倍。

疫情的蔓延扩展与疫情的管理控制有直接的关联。东亚的这次防疫比其他各洲（包括发达的欧洲和北美洲）都做得好，主要原因是2002年末至2003年夏季，东亚有过应对SARS（严重急性呼吸综合征）的经历，在2020年新冠病毒疫情到来之际，集体主义文化下的人民与政府的疫情防控措施紧密配合，有效控制了疫情的蔓延。

新加坡的疫情发展经历值得关注。2020年1月23日，新加坡出现首宗输入确诊病例，随后政府防疫部门立即进行防控，第一轮输入病例并未引起大规模的本地传播，新加坡也因未实施封城、停工停课、强制佩戴口罩等措施就成功控制住疫情，而被世界卫生组织树为抗疫典范。

但由于欧美、东南亚多国疫情3月初开始恶化，且在这些国家访学、出差、旅游的居民开始返回新加坡，第二轮输入病例在新加坡引起较为严重的本地社区感染，病毒也开始在外国客工宿舍区传播。本地社区的感染基本得到有效控制，但是外国客工宿舍区的病毒扩散一发不可收拾（见图1）。

据新加坡卫生部11月13日发布的数据，新加坡新冠肺炎截至当日累计确诊58114例，其中输入占2.3%；本地社区占3.9%，外国客工宿舍占93.8%。至数据发布时，新加坡共有32.3万名居住在集体宿舍的外国劳工，感染率高达16.87%；而居住在私人或公共住房的538.1万居民中，感染率仅为0.04%，前者是后者的四百多倍。

为什么在同一个国家，遵循同样的防疫措施，不同群体的感染率却如此悬殊？造成感染率巨大差异的关键原因在于居住条件的不同。新加坡居住区密度高，容积率（地上总建筑面积与净用地面积之比）普遍为3.5甚至7.0，居民平均家庭人口3.46人，人均居住空间27平方米。而在外籍劳工居住的集体宿舍，一个房间大约住12至20人，共用厨房和卫生间，人均居住空间2.5至4.5平方米（见图2）。一旦有人受到感染，很难在拥挤的、共享生活设施的集体空间中隔离和控制病毒的扩散。

这个事件说明，导致新冠病毒扩散和失控的，不一定是高容积率所代表的高密度，而更可能是低人均居住面积所代表的高密度。香港与新加坡是相似的高密度城市，香港的新冠病毒感染率为0.07%，比新加坡本地社区高出75%，香港的人均居住面积比新加坡低一半是可能的原因。

三、为什么应将最低人均居住面积列为规划控制指标

疫情暴发时中国正值春节新年，大部分农民工和城市流动人口已经返回家乡过年，从而避免了因高密度聚集引发的大规模感染。新加坡本地居民与外籍客工差别巨大的新冠病毒感染率，以及新加坡和香港新冠病毒感染率的对比说明，面对新冠病毒疫情的挑战，城市规划必须重新审视城市空间的公共健康卫生，完善城市的“免疫系统”。

为此，笔者建议，正在制订中的上海“十四五”规划，可以考虑将最低人均居住面积列为城市规划一个新的控制指标。

根据《上海蓝皮书——上海社会发展报告（2019）》，上海居民人均居住建筑面积已经高达24.5平方米。与1980年初期的上海比较，改革开放之后，住宅商品化带来了住房水平的巨大提升，成就举世瞩目。然而，低收入市民和外来城乡移民的居住状况仍然停留在低下的水平，在城市中心地带的部分老旧小区或城中村，居住空间拥挤，设施简陋缺失；个别大型居住社区中，群租房盛行，虽经不断整顿，但无法根除。

城中村和群租房是通过降低人均居住面积，为低收入群体提供低成本居住的市场自发措施。尽管降低人均居住面积可以降低租金，有助于减少低收入群体的生活成本，但这是一个无奈、不利公共健康的市场供给。市场供给尽管效率高，但是只关注短期利益，且毫不关心“外部性”对社会的负面影响。

比如，目前在上海和国内其他大中城市的中高端居住小区，门禁日渐盛行，以楼盘绿地和设施代替城市共享绿地和通道的做法给高密度城区带来严重的后遗症，城市公共空间被分割，城市公共道路被阻断，“毛细血管”交通被堵塞。门禁小区很受业主欢迎，但是城市的公共性被严重损害了。

公共健康是公共物品（public goods），应该由政府提供。市场只能提供私人物品（private goods，如个人健康）和群体物品（club goods, 如门禁小区业主的健康）。传染性疾病之所以事关公共健康，是因为如果没有政府干预，病毒会广为传播影响公众，而最后最受伤害的是低收入、高龄体衰的弱势群体，社会主义的城市公正将会荡然无存。如同城市防洪，洪水有十年一遇或百年一遇，城市安全依赖于高标准的防洪设施建设。防控以空气为传播媒介的新冠病毒也同样需要高标准的措施。

市场经济尊重社会个体的选择和需求，现代城市尊重市民所选择的生活方式。城市的优越性在于它的多样性，多样性的生活方式也是促进城市经济创意发展的重要因素之一，市场经济建立在强调社会个体自主权的基础之上。因为城市生活高密度而引起生活空间的局促决定了社会个体相互之间尊重的义务，社区的存在表明了个人选择生活方式的权利与尊重他人生活方式的义务的共存。市场经济导向的城市发展必须有规划的管治，代表规划管治的控制性详细规划既代表公共利益的切入，又代表塑造城市空间关系的准则，作为市场经济制度下支持城市建设的“游戏规则”。

控制性详细规划是体现城市公共性的制度设计。公共物品和社会物品是城市规划特别关注的对象，底线控制（如最低绿地标准、最少日照间距、最低建筑密度、最高容积率）是市场经济制度下控制性详细规划的主要内容。没有城市规划的干预，将无法确保城市公共物品（如公园）和社会物品（如学校、公共住房）在适当区位的土地供给。公共物品普遍存在，与社会制度无关，所以不管是社会主义城市还是资本主义城市，城市规划是城市化必须的制度配置。

以人民为中心推进城市建设，“人民城市为人民”说明城市应该强调政府管治，切实落实控制性详细规划的控制要素，而不是单纯依赖市场管治。低收入市民和外来城乡移民的低下居住水平是城市发展质量的短板，政府应该担当起提供经济适用房和廉租房的责任，为低收入居民提供符合公共健康底线标准的作为社会物品的公共住房。

如同一个半世纪以前，霍乱疫情揭示清洁水供应和污水处理是健康城市的基本设施那样，今天的新冠病毒也提示今天的城市规划者，最低人均居住面积理当成为遏制疫情扩散、确保居民基本健康的有效措施之一。

（朱介鸣/同济大学城市规划系特聘教授）

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