武汉“封城”已达半月。国际公共卫生专家表示：需要湖北病人全部得到诊断才可能看到拐点，情势仍非常严峻。

“战疫”涉及的最基本的法律包括：（1）两部法律：《中华人民共和国传染病防治法》（2004年12月1日起施行）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）；（2）一个行政法规：《突发公共卫生事件应急条例》（2003年5月7日起施行）；（3）两个规范性文件：《国家突发公共事件总体应急预案》 (2006年1月8日起施行)、 《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年2月26日起施行）。

对于湖北省的“战疫”，还应该包括：《湖北省突发公共事件总体应急预案》（2006年5月31日）《武汉市突发事件总体应急预案》（2013年3月19日）。

2月2日，上海街头的大屏幕广告。澎湃新闻记者 周平浪 图

根据上述法律、行政法规、规范性文件的执行情况，我们强烈呼吁，根据《中华人民共和国突发事件应对法》的精神，国家层面应当宣布或确认，本起疫情已构成“突发公共卫生事件”，为防控提供最为基础性的法律依据。理由如下：

一、能为疫情防控提供最为基础性的法律依据

确认此次疫情已构成“突发公共卫生事件”，能为疫情防控提供最为基础性的法律依据，实现习近平总书记2月5日在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出的，“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”。

《突发事件应对法》是我国在战胜“非典”疫情后制定的法律，总结了我国战胜疫情的经验。其具体内容包括：总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等，对包括“突发公共卫生事件”防控作出了完整的规定。

《突发事件应对法》第三条规定，“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

该法第六十九条规定，“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”

而本次疫情发生后，湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部于1月24日发出通告，根据《湖北省突发公共事件总体应急预案》，启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应（特别重大事件）。其他省市也陆续启动Ⅰ级响应（特别重大事件）。但这些响应仍停留在地方政府层面。

我们认为，本次疫情目前已波及包括港澳台在内的全国所有省市自治区和二十四个国家，结合国务院2005年颁布的《关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》附件《国家特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）》中所述，“三、公共卫生事件类（一）公共卫生事件。特别重大公共卫生事件：3.涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势；” 考虑到全国除港澳台外，其他三十一个省市自治区已全部宣布启动一级响应，由中央政府确认本次疫情为“突发公共卫生事件”，可能更为合适。这可以使防控疫情在国家层面有法可依。
并且，由中央政府确定为“突发公共卫生事件”时，进一步将其确认为“特别重大、重大、较大和一般四级”中的“重大”比较合适。

《突发事件应对法》第四章为应急处置与救援。其中第四十八条规定，突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本法的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。第四十九条提出的应急处置措施共有十项。第五十二条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。第五十三条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

这些规定为本次疫情的应急处置与救援提供了基础性的、坚实的法律依据。

当然，该法的一个重大缺陷是，其没有授权由哪级政府或政府部门确认“突发公共卫生事件”的发生。但根据第六十九条，国务院可依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定，是否确认“特别重大突发事件”发生，则由国务院宣布为“重大突发公共卫生事件”符合立法精神。

二、积极与国际社会合作，回应世界卫生组织

1月31日凌晨，世界卫生组织正式对外宣布：中国新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”。根据世卫组织《国际卫生条例》第十二条规定，“国际关注的突发公共卫生事件”，是指“通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生风险并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件”。世界卫生组织确认PHEIC的目的是，面对公共卫生风险时，既能防止或减少疾病的跨国传播，又不对国际贸易和交通造成不必要的干扰，使相关国家地区遭受经济损失。

2月6日，世卫组织发布《战略准备和应对方案》（TECHNICAL FOCUS: Strategic Preparedness and Response Plan and Resource Requirements），再次表示对此次疫情的关注。《战略准备和应对方案》的总体目标是，阻止新型冠状病毒在中国和其他国家进一步传播，并减轻疫情在所有国家的影响。该计划的战略目标包括：限制人传人，包括减少密切接触者和医护人员之间的二次感染，防止传播扩大事件，以及防止疫情在中国之外的进一步国际传播；早期识别、隔离和护理患者，包括为受感染患者提供最佳护理；识别和减少来自动物源的传播；解决有关临床严重程度、传播和感染程度、治疗方案等方面的关键未知因素，并加速诊断、治疗和疫苗的发展；向所有社区传达重大风险和事件信息，并打击虚假信息；通过多部门伙伴关系，尽量减少社会和经济影响。

这些目标可以通过以下方式实现：A.迅速建立国际协调机制，通过现有机制和伙伴关系，提供战略、技术和运作上的支持；B.加强国家备灾和应对行动，包括加强迅速发现、诊断和治疗病例的准备；在可行的情况下识别和跟踪接触者（优先考虑高危环境，如医疗机构当中）；医疗机构的感染预防和控制；实施旅客健康措施；通过风险沟通和社区参与，提高人们的意识。C.加速优先研究和创新，以支持一个清晰透明的全球流程，设定研究和创新的优先事项，以便迅速跟进研究与开发，并公平获得候选疗法、疫苗和诊断方法。

《突发事件应对法》第十五条规定，“中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。”《传染病防治法》第八条也规定，“国家支持和鼓励开展传染病防治的国际合作。”因此，中央政府（地方政府没有法律授权）有义务，与外国政府及有关国际组织开展合作与交流，确认此次疫情为“重大突发公共卫生事件”，有利于与WHO开展进一步合作。

鉴于此次疫情防控非常严峻，我们呼吁中央政府确认此次疫情为“重大突发公共卫生事件”，即使不确认为“重大突发公共卫生事件”，也应确认为“较大”或“一般”的“突发公共卫生事件”。实现《突发事件应对法》第四条规定的“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。实现全国统一防控，统一协调医护人员，统一协调物质资源。

如果没有确认此次疫情为“突发公共卫生事件”及其等级，很可能会削弱《突发事件应对法》在此次疫情防控过程的法律效果，无法实现《突发事件应对法》“控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害”的立法目的。也无法防止类似“大理征用重庆口罩”、“沈阳海关和青岛海关相互扣留口罩”的事件的蔓延。类似武汉“封城”等重大事项，应通报中央政府，由中央政府布置所属部门和其他地方政府，做好应急准备，才能防止之前的混乱重演。

三、为恢复与重建提供法律依据

本次疫情平复后，受到波及的地方，尤其是湖北武汉，需要恢复和重建。《突发事件应对法》对此有明确规定，其第五章为事后恢复与重建。实际上，在“战疫”过程中，党中央国务院各部委等，已采取众多措施，为事后恢复做了准备。

《突发事件应对法》第五十八条规定了，突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

《突发事件应对法》第五十九条规定了，突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。

《突发事件应对法》第六十条规定了受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。

《突发事件应对法》第六十一条规定了国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

据此，李文亮等一线医生、政府工作人员和公安干警等因此次疫情而牺牲的人员及其家属，可以得到湖北省的抚恤。

《突发事件应对法》第六十二条规定了履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

据此，此次疫情结束后，武汉市等地方政府应当总结经验，并向湖北省政府提出报告，湖北省政府应当向国务院提出报告，其他各省市也应当提出相应的报告。总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施。国务院也可以向全国人大常委会提出报告。

四、引导司法裁判，为民事纠纷提供法律依据

此次疫情出现，可能引发大量合同不能履行、贷款不能偿还、房租不能支付、人民法院不能开庭等纠纷，甚至会引发律师不能会见看守所里的犯罪嫌疑人等其他争议。

对此种问题，《突发事件应对法》第十三条规定，“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。”

因此，如果由中央政府统一宣布为“突发公共卫生事件”，以上这些问题都会迎刃而解。

只有这样，才能实现习总书记提出的“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”，以及“全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障”的要求。

现在确认为时不晚。（作者：刘春彦，同济大学法学院）

（原文链接：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5840288）