如何对缺乏效率的国有企业进行大刀阔斧的改造，一直是困扰各国政府的一大难题。即便是在全球经济最发达的西欧地区，国有企业同样存在相当普遍的效益低下问题。如何提高国有资本的资本收益率？从上世纪七十年代起，西欧各国政府相继开始了针对国有企业的改造。
英国：先易后难、先盈后转
英国的国有企业改革开始于1979年撒切尔夫人执政伊始，其国企改制大致分为准备阶段、扩展阶段和深入进行阶段。1979年至1980年为准备阶段，这一阶段英国政府广泛进行舆论宣传，争取社会公众的支持，在实践中以出售英国石油公司（BP）的部分股票来投石问路。1979年年底，英国政府将公司5％的股份出售，控股权由51％降至46％，政府获得2.9亿英磅的收益。对此尝试，社会反应和经济效果都不错。
从1981年开始的整个80年代，是英国国有企业大规模改制的扩展阶段。1981年10月，英国政府出售了英国宇航公司51.6％的股票，随后，电缆和无线电公司、阿默莎姆公司、布里托尔公司、联合港口公司的大部分股票也被出售。1984年11月，英国政府又出售了影响极大的英国电信公司50.2％的股票，净收益达39.16亿英镑；1986年英国煤气公司的全部股票被出售，净收益超过英国电信公司，达56亿英镑。截止到1989年，英国共有50余家大型国有企业被推向市场，政府出售资产的收入超过250亿英镑。
第三阶段为深入阶段。自1980年代末，英国陆续把一些供水、供电等公用事业公司推向市场，并开始积极筹划对煤炭、铁路、邮电等老大难行业的改造。
在最后也是最难的阶段，英国政府提出，改革企业的首要目标是增加行业内部竞争、提高效率。为达到这一目标，英国政府采取了将公司分割成许多个小公司的办法，甚至对某些垄断性行业也在所不惜。如给排水行业是自然垄断行业，但英国政府为形成行业内竞争，就将给排水公司分解成10个公司向社会发售。
英国对国有企业的改造，首先实行的是先易后难的策略。最先涉及盈利较好的企业，然后是发展前景广阔、经过改造有盈利和效益的企业；再次是公用事业中较易改造的企业，最后才是自然垄断特征明显、效益不易提高、积累社会问题较多的老大难企业。这个策略的选择与改革的三个阶段是相吻合的。在时间顺序上，1980年代上半期是效益较好的石油、天然气、电子、电讯、公路、海港等行业；1980年代后半期，则是造船、钢铁、航空、发动机制造及煤气等重工业行业和大型公用事业。后半期推向市场的大型国有企业，都经过了较长时间的重组和改造，并能扭亏为盈，因此得到了投资者的认可和欢迎，像英国钢铁公司、罗尔斯·罗伊斯公司等，现在都从亏损企业变成了全球同行中的佼佼者。
其次，英国政府对待售的国有企业都施行先期的改造，即实行“先盈后转“的策略。具体做法是：通过拨款或补贴，帮助原国有企业进行技术改造和更新，克服国有企业设备老化、技术落伍的普遍弱点；通过减、免或债务重组，使原国有企业减少债务压力；扩大企业自主权，特别是减少对企业的行政干预或政治干扰，使企业真正成为自主经营的法人。对于最难解决的裁减冗员问题，也是多由政府有关部门出面，在改制前就大幅“消肿”，并利用英国较完善的社会保障制度，尽量避免或减缓由此引起的社会震荡。
德国：任何国有企业都不能补贴
从法律意义上来说，德国的国有企业可分为两类。一类是按公法建立的国有企业，往往负有特殊使命，不以赢利为主要目的。其中包括如负有为满足公共需要而进行生产及提供劳务任务的联邦邮政、铁路及地方的水电煤气等企业；或负有政府某种政策手段的作用，如服务于对外发展援助的技术合作协会，用于科研发展的各大研究所、为推动落后地区经济发展的某些企业等。比较起来，这类企业亏损更严重，改革难度也越大。另一类是按照私法建立起来的责任有限公司或股份公司，这类公司大部分只是国家控股或参股，不负有特别的任务，和私营公司一样参与市场竞争。
德国政府目前已基本完成了后一类国有企业的改造过程，政府拥有的股份已大部分出售给了社会公众。德国有关部门认为，即便是负有特殊使命、不以赢利为主要目的的国有企业，也要符合市场经济的要求，逐步将自己推向市场才是出路；而亏损和靠财政补贴是不可能持久生存的。
德国政府对国有企业改造的态度十分明确。1990年9月12日，政府通过《私有化和联邦参股政策的总体方案》，其中提出了国家对待国有企业的两项原则：首先，由市场和竞争调节的、有控制的私人企业活动，能最好地保证经济自由、经济效益、灵活反应以及改善人民生活、维持社会稳定。国家有需要时，可通过社会、劳工市场和结构政策等宏观调控手段来进行调节，而不一定非要亲自参与；其次，只有国家有重要利益，而政府所追求的目标通过其他方式不能更好、更快地达到时，国家才可在企业参股。国家应根据国际、国内的经济和社会环境的变化，不断审查国家是否需要继续在某一企业参股，或是否需要降低参与的程度。
法国：多渠道治理国企病
二战后的法国，企业的国有化程度相对较高。自1970年代末以来，法国国有企业普遍出现了资金困难和社会负担过重的窘境，直接影响了经济效益和企业的竞争力。为了帮助企业摆脱困境，法国政府积极鼓励国有企业以多种方式筹资、提高自筹资金的能力。国家通过增加投资、在企业增资时国家购股、国家股息再投资、可兑换债券转为股份、将企业债务转为长期债务等方式向企业提供财政支持。另外，企业为了发展生产，解决实行联营、调整结构和实行国际化所需的资金，被允许通过发行“参与证券”、“投资证书”、国有企业之间换股等方法来筹集。
对于企业的社会负担问题，政府则采取社会化的社会保障体系来加以解决。国家、企业和职工共同负担社会保险费用，通过独立的专设机构管理和支付失业、医疗、工伤、家庭补贴等费用。企业按照上岗职工的工资总额交纳一定比例的“社会负担费”和“工资税”，从而使老企业不致因退休职工多而增加负荷，新兴部门的赢利也可合理地分摊社会保障费用。
观点
让国有资本流动起来
纵观西欧各国国企改革路径和绩效后可以发现，以资产改革为核心展开的改革，往往能取得“盘活”并做大国有资产的效果，如上述的英国和德国。而以“搞活”国企为出发点的改革，虽然可能在短期内初见成效，但是，从长期来看，效益差、资源消耗多、矛盾激化演变为社会问题等不良后果也在逐渐显现，始终成为困扰各届政府的大难题。
“搞活”国企为何如此困难？原因很简单。在市场经济条件下，竞争机制是贯穿市场体系的一条主线，企业经营有好有坏，符合市场内在规律。即使是美国这样的经济强国，企业的倒闭率也居高不下，据美国商务部统计，美国每年新成立的企业当年倒闭或被收购的达65％以上，三年倒闭或被收购的达90％以上，这么高的倒闭率，磨练了生存下来的企业的市场竞争力，也确保了社会资产的流动和转移，可以实现社会资产的保值和增值。并且，这个大浪淘沙过程，也培养出一支成熟的职业经理人队伍和企业家阶层。而如果片面强调“搞活”国企，其潜台词实际上就是不希望看到国有企业倒闭，但这一要求是与市场竞争规律相背离的。该倒闭的企业，在政府行政力量保护下无法倒闭，必然会阻碍大量国有资产流动到投资回报率高的用途上去，国有资产的保值增值功能，必然流于空谈，无法得到切实的保证。因此，让国有资产流动起来，应该成为各国国有经济改革中的唯一可行的路径选择。
资产缩水不可怕
在世界各国的国企改革中，都存在着处置资产时的资产评估问题，国有资产流失问题也会成为社会关注的热点。英国、德国等国在实际操作中，较好地解决了资产流失和资产流动的关系问题，并在全社会形成了“资产缩水不等于资产流失”的社会共识。
从理性的角度看，在出售国有资产时，需要分清国有资产缩水和国有资产流失的区别。国有资产流失的出现，必然存在着主观故意的不规范操作，黑幕下必然包含着形形色色的违法行为，需要司法机关的介入，并施以严厉打击。而国有资产的缩水，则是市场交易合乎公平、自愿原则的结果。因为市场经济的基本原则就是买卖双方权力对等，对待售的国有资产进行评估的主体，并不仅限于政府或政府国资管理部门，评估结果的最后履行，必须得到买卖双方的认可，成交价（即时价）可能高于、小于或等于账面价值，这三种可能性都可能出现，只要整个过程能够在严格而科学的监管下符合程序地进行，即公正评估、透明竞标、有序进行，即使是缩水了，也是值得鼓励和推广的。就像股民在股票交易中的“割肉”行为一样，“割肉”是为了避免股民资产的进一步缩水，符合保值的原理的。
正是在这样的改革思路下，一些西方国家的国有企业改革取得了较好的成效，他山之石、可以攻玉，我国在进一步深化国企改革的进程中需要对此进行认真反思和探索，并就资产缩水是否资产流失、国有是否一定要国营、国有资本与社会资本的关系等问题，进行深入细致的研究。
（作者为文法学院经济研究所所长，9月25日《文汇报》）
