摘 要：就业与失业理论政策是在一定的历史条件下产生和发展起来的。从２０
世纪３０年代开始，实现充分就业，运用各种政策手段降低失业率，是西方各国政府
经济社会政策的主要目标。中国在经济体制改革和二元经济结构转换过程中，出现了
严峻的就业压力。根据我国国情，借鉴各国经验，制定积极的就业政策，对实现中国
经济社会协调发展具有重大现实意义。
关键词：就业与失业；理论；政策
就业是民生之本，也是安国之策。当今世界，无论是发达国家还是发展中国家都
很重视就业。党的十六届三中全会通过的《决定》明确提出，把扩大就业放在经济社
会发展更加突出的位置，并从创造更多就业岗位的角度提出解决问题的对策，符合我
国国情。我国有１３亿人口，就业问题比任何一个国家都复杂，扩大就业的任务比任
何一个国家都繁重。深入分析西方就业与失业理论政策的产生和发展，借鉴西方促进
就业的有效政策，对我国制定促进就业的长期战略和政策具有重大的现实意义。
一、就业与失业理论、政策的产生与发展
就业问题是工业革命后因雇佣劳动而产生的社会经济现象，它是社会经济发展到
一定阶段的产物。进入资本主义社会后，就业不充分已成为普遍现象，但人们对失业
问题的认识，是随着社会经济的发展，经历了一个认识深化和不断发展的过程。
靠市场机制自动调节的新古典就业理论。在２０世纪３０年代前的１００多年时
间里，西方经济理论把充分就业和资源的充分利用看成是一种常态，把失业视为暂时
现象。该理论认为，在完全竞争的条件下，如果工资可以随劳动力供求变化而自由涨
落，那么通过市场价格机制的自发调节作用，一切可供使用的劳动力资源都会被用于
生产，实现充分就业。即只要工人愿意按现行工资水平受雇于雇主，就会有工作可做
，不会出现＂非自愿性＂的真正的失业。这一就业的＂市场供求决定论＂主要源于萨
伊的＂供给会自己创造需求＂的定律。
面对大危机实施政府干预，促进充分就业的凯恩斯有效需求不足的非自愿失业理
论。２０世纪３０年代，爆发了世界性的大危机，伴随的是生产急剧下降，失业人数
猛烈增加，主要资本主义国家的失业率超过２０％，美国在１９３３年失业率达２４
．９％。大危机从根本上动摇了资本主义传统自由放任的市场经济发展模式。１９３
３年，美国开始实施＂罗斯福新政＂，核心是国家对经济进行干预。与此同时，１９
３６年凯恩斯发表《通论》，核心内容是总需求决定理论。他从理论上否定了市场价
格机制会自动调节经济实现充分就业均衡的传统，认为失业的原因在于有效需求不足
，要解决失业和危机，关键在于提高有效需求。主张通过国家扩张性宏观经济政策实
现充分就业，认为解决失业问题应成为国家经济政策的主要目标，由此拉开了政府干
预经济活动，解决就业问题的序幕。凯恩斯把失业分为摩擦性失业、自原失业和非自
愿失业，他认为只要消灭了非自愿失业就实现了充分就业。凯恩斯认为非自愿失业实
际上是一种可以通过总需求的扩充而降低的失业类型，因此又被称为需求不足的失业。
面对经济滞胀、关注社会总供给特别是劳动供给的结构性失业理论。２０世纪７
０年代至８０年代，在两次世界石油涨价的冲击下，西方主要资本主义国家出现了经
济停滞，高通货膨胀和高失业率并存的现象。＂滞胀＂现象引发了对凯恩斯政府干预
理论的批判。一些经济学家认为主要不是来自有效需求不足的总量失业，而是一种劳
动力供给不能适应需求的结构性失业，是劳动力市场作用不充分不完善而造成的失业
。为此提出应实行积极的人力政策，重视对劳动力的再培训，完善就业服务，以及通
过多种综合治理政策促进就业。
在上述理论的指导下，西方各国政府根据各种失业类型，运用多种政策手段，有
效地降低失业率，提高就业水平。
二、西方国家促进充分就业的政策措施及手段
１．把促进就业作为一国经济和社会政策的基本优先目标
从２０世纪３０年代以来，通过国家干预经济，实现充分就业，已成为西方各国
政府经济政策的主要目标。进入２０世纪９０年代，在经济全球化速度加快和新一轮
经济结构调整的背景下，随着技术革命速度的加快和知识更新速度加快，结构性失业
和摩擦性失业人数大幅增加，就业形势更为严峻。全球失业者已达１．８亿，就业不
充分人员有９亿，约占全世界３０亿经济活动人口的１／３。各国政府首脑在联合国
世界社会发展首脑会议通过的《宣言》中达成共识，即：＂我们承诺将促进充分就业
作为经济和社会政策的一个基本目标＂，各国应实行＂能够最大限度地促进创造就业
机会的经济增长模式＂。联合国在会议后就业政策调查报告中指出，各国政府在作出
政策选择时应考虑：（１）政策设计要促进宏观经济稳定和财政税收平衡；（２）部
门政策应做到通过长期性市场激励措施促进就业密集型经济增长；（３）政策和体制
应保证劳动力市场有效而公正地运行；（４）政策应致力于人力资源开发。２００１
年底国际劳工组织召开＂全球就业论坛＂，会议通过的《全球就业议程》提出，＂使
经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是，生产性就业被置于经济和社会政策的
核心位置，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总
目标＂。
２．运用财政政策和货币政策刺激衰退中的经济，并用收入政策防止通货膨胀，
解决需求不足和经济周期性失业
在西方市场经济国家，就业被列为财政政策和货币政策的首要目标。这些国家无
一例外地根据就业信号做出反应，争取财政手段或货币手段，通过提高政府购买水平
，提高政府转移支付水平，采取减税措施，增加货币供应量，降低利息率，以刺激总
需求，提高就业水平。把就业作为宏观经济调控的独立和优先目标，有利于保障这一
目标的实现。
当扩张性的财政政策和货币政策提高就业水平时，却同时带来货币工资和价格的
上涨，可能形成通货膨胀。此时，为了抑制货币工资和价格的上涨，有必要采取收入
政策。西方国家控制通货膨胀和失业率的收入政策有：（１）工资指导线，政府要求
各行业的名义工资率逐年增长水平应等于全国平均长期劳动增长率；（２）工资和价
格的控制，在特定的经济条件下，政府借助于法律或行政手段对工资、价格实行管制
，如对价格和工资进行冻结；（３）以激励为基础的收入政策，即对工资增长率超过
工资指导线的企业课以重税，对工资增长率低于工资指导线的企业予以减税。现在，
一些西方大的跨国公司开始注重社会形象和社会责任，他们在需要裁员时，先与职工
代表商议用降低１０％的工薪福利的办法替代１０％的裁员计划，如果１年以后公司
业绩没有好转，才考虑实施裁员计划。
３．运用人力政策，改善劳动力的供给结构，解决结构性失业
人力政策是指政府通过对劳动力进行重新教育和培训，提高其就业适应能力，达
到改善劳动力供给的结构。人力政策的目标，旨在按照经济发展对劳动力的需要，调
节和改善劳动力供给，进而改进劳动力市场的劳动力配置功能，人力政策主要是针对
劳动力市场结构性失业而提出的扩大就业的对策。
西方市场经济国家人力政策的主要内容，是加大人力资本投资力度，如增加教育
和培训的财政支出，建立培训中心开发就业技能培训项目。通过对人力资本进行投资
对劳动力重新教育和培训，把非熟练工人培训成有一定技术熟练程度的工人；把不适
应职业定位要求的失业者培训成能够满足企业需要的劳动者，提高人们适应新技术变
化的能力，以缓解因劳动力供求结构失衡造成的失业问题。欧盟成员国１９９６年投
入促进就业项目的资金占其当年ＧＤＰ的平均比例为１．２％，瑞典、丹麦等国超过
了１．５％，澳大利亚政府１９９５年财政预算为职业培训拨付的专款为２６亿澳元
，且规定以后每年递增７％，远远高于其经济增长率。美国劳工部下属有一个很大的
就业与培训局，主要任务是通过与各州和地方的劳工开发部门合作，向失业者提供高
质量的培训。就业与培训局于２００２年财政年度得到政府预算拨款１０７亿美元，
可见其服务功能是相当之大。
４．运用积极的劳动力市场支持政策，加强职业指导和职业介绍，解决摩擦性失
业
积极的劳动力市场支持政策，是批发优化市场功能，为劳动供求双方提供高效优
质服务方面的政策，如就业服务机构和信息网络建设政策。职业指导和职业介绍是劳
动力市场供求双方的桥梁，为此各国政府都加强职业指导，改进职业介绍方法，提高
就业服务机构的工作效率，投人大量资金建立和完善劳动力市场信息网络，为劳动力
市场供求双方提供迅速、准确、权威、完善的信息服务，增加人们获得有关工作缺位
和求职者技能信息的可能性，并帮助求职者与雇主联系，以达到减少失业的目的。＂
美国就业库＂网站是美国最大的网上就业市场，每天向全国发布１０００万个空缺信
息，失业者和需要职员的公司都可以通过网络自动搜索，最终找到需要的工作或职员
。欧盟国家在完善公共就业服务体系方面的主要措施是：一是以市场需求为目标，快
速适应企业需求及求职者的变化；二是运用现代信息与通讯技术，提高服务效率和质
量；三是对失业人员的帮助着眼于尽早采取行动和＂个性化＂的连续服务；四是掌握
劳动力市场变化趋势，及时分析动态，制定有针对性的就业服务计划。公共就业服务
机构的经费主要是国家或地方政府的财政拨款，并为失业者提供免费服务。
５．扶持就业空间大的中小企业的发展，创造更多的就业岗位
中小企业作为活跃市场的基本力量，容纳了社会上大多数的就业人员，成为就业
主阵地。在美国，２０００多万个中小企业，占全国企业总数的９８．８％，创造了
全国５０％以上的国内生产总值，提供的就业机会占到了服务业的６０％，制造业的
５０％和工业的７０％，产品出口额也占到总出口额的３０％。在日本，企业总数的
９９％是中小企业，中小企业从业人员占总从业人数的７８％，产值所占ＧＤＰ的比
例达５０％以上。在欧盟，中小企业的数量更占到了９９．８２％，创造的就业机会
和产值也分别达到了７０％和５５％，中小企业被誉为＂创造就业岗位的机器＂。这
些国家采取的主要对策是：（１）制定中小企业法规体系。为保障中小企业自由竞争
，健康快速发展提供外部环境和基本保障。（２）安排资金扶持，减免小企业税赋，
解决小企业投融资和经营方面的困难。（３）鼓励和扶助中小企业出口。为中小企业
出口提供优惠信贷担保，建立出口服务中心和信息网络等。（４）提供多项优惠政策
和一揽子服务。一些国家的经济或劳动就业部门设有＂中小企业司＂，简化创办中小
企业的行政审批手续；取消不利于中小企业发展的规章制度；出资培训中小企业管理
人员；发展风险基金市场，特别是注意满足中小企业在这方面的需求。
６．促进多种就业模式发展，大力推广非正规就业和弹性就业
近１０年来，各国的就业方式是多样化发展趋势，灵活就业的比重不断上升，出
现了非全日制就业、短期就业、季节性就业、家庭就业、派遣就业、远程就业、自，
营就业、临时就业等多种就业形式。且灵活就业方式得到承认和保护，欧盟明确规定
，非全日制雇员与全日制雇员如从事同样的工作应得到同等的小时工资，并在病假、
生育工资、职业年金等方面获得平等待遇。英国、日本等国从事非全日制工作的从业
人员占全部从业人员的比重，１９９９年分别达到２３％和２２．２％。灵活就业扩
大了就业空间，提供了大量就业岗位，为一些就业困难群体提供了就业机会。
７．为弱势群体就业提供优惠政策
一是对就业困难群体提供职业培训和就业指导。美国政府规定，应对严重缺乏就
业能力并失去工作的青年提供培训，改善他们的就业能力。英国政府持续实施＂青年
培训计划＂，实施对１６岁左右的中等毕业生和青年职业培训。二是实施特殊措施帮
助残疾人就业。西方许多国家实行按比例安置残疾人就业的政策、规定企事业单位和
政府机关雇佣残疾人的比例应占其雇佣总人数的１．５－２％之间。国际劳工组织的
有关公约，规定了为残疾人提供就业训练帮助就业、保持工作和获得保障的权利。三
是有些国家通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。
８．积极改进失业保障制度，促进就业
西方发达国家改革失业保障制度的重要内容：一是从消极保基本生活转向促进失
业者求职。英国将失业保险制度改为＂求职津贴＂制度，日本、加拿大改为＂就业保
险＂制度，经合组织国家规定，失业者领取津贴一段时间后（青年为６个月，其他为
１２个月），如未能就业则必须参加培训才能继续领取失业津贴。二是严格失业津贴
给付制度。西方发达国家的失业保险制度一直存在因待遇水平过高而影响失业者就业
的积极性。近年来一些国家采取了严格享受失业津贴的条件，如将失业原因作为决定
是否能够享受失业保险的一个标准；规定失业者必须求职登记，接受职业指导和培训
，并同就业服务顾问签订求职协议等，否则将停发失业保险金。三是扩大失业保险适
用范围。把从事非全日制或临时性工作，而每周工作达到规定小时数的这部分人也纳
入失业保险范围。
三、中国失业与就业问题的现状及严峻性
中国在建立社会主义市场经济体制和二元经济结构转换过程中，特别是２０世纪
９０年代后期以来，出现了严峻的就业压力。主要表现为：（１）城镇失业率加快上
升。全国城镇登记失业率１９９７－２０００年一直保持在３．１％，２００１年上
升到３．６％，２００２年升至４．０％，据第五次全国人口普查，目前我国城镇实
际失业率大约为８．３％；（２）大规模农村剩余劳动力转移。从我国经济结构变化
上看，我国处于工业化加速时期，工业化加速时期最显著的社会变化就是农业产值和
农业人口比重持续下降。１９７８年我国农业人口占全国人口的７２％，到现在是４
５％左右，未来３０年中，中国农业人口还要再下降３０个百分点，未来农村转移人
口的规模和速度还将进一步加大。据统计，有１．５亿农村富余劳动力要向城镇转移
；（３）每年新增劳动力数量庞大。目前全国每年进入劳动年龄的人口１３００万人
左右，相当于欧洲一个中等国家的人口总量；（４）城市新增就业岗位的供给出现减
缓，就业弹性呈不断下降的趋势。２０世纪８０年代，我国经济增长对就业的拉动作
用较大，ＧＤＰ每增长１个百分点，可拉动就业增长０．３２个百分点。但自９０年
代以来逐步缩小，我国目前总体就业弹性为０．１，即ＧＤＰ增长一个百分点，只能
带动０．１个百分点的就业增长，大约是８０万人。而发展中国家的就业弹性大约是
０．３－０．４。国际经验表明，一国实行不同的经济发展、技术选择战略，必然形
成不同的经济增长模式，带来不同的就业结果，经济增长并不会自然导致最大化就业
；（５）失业与空位并存的问题在相当一段时间内难以最终解决。我国劳动力总量大
，对人力资本的投入又有限，存在大量没有受过培训的简单劳动力，因此劳动力素质
问题是要长期面对的问题。
国家预计＂十五＂期间就业矛盾会呈现越来越突出的趋势。从总量上看，＂十五
＂期间每年城乡新增劳动力加上现有城镇下岗失业等人员，每年城镇需要安排就业人
数达２２００多万人。按＂十五＂计划提出今后五年创造４０００万就业机会，每年
新增就业岗位８００万个（且不说实现这一目标已相当不易，因为＂九五＂期间全国
新增就业人数为２３００万，平均每年只有４６０万），年度供大于求缺口达１４０
０万个，再加上农村１．５亿的富余劳动力，可谓当前和今后一个较长时期内，我国
就业形势十分严峻。严峻的就业形势不仅表现为总量失业、结构性失业、摩擦性失业
等各国失业的共性，还表现了上述中国失业问题的特殊性。这使我国解决当前面临的
就业问题相当复杂和艰巨。
四、解决我国失业问题的基本思路和政策建议
失业问题的解决涉及到一国经济发展战略的指导思想、经济结构、产业结构、所
有制结构、投资结构、教育结构、市场体制等一列深层次的体制性、制度性等方面的
问题。我们应该根据中国国情，充分借鉴各国经验，制定促进就业的经济发展战略和
积极的就业政策，以有力促进我国经济社会协调发展。
１．调整发展观，把充分就业作为政府宏观调控的优先目标
首先，就业是社会和政治稳定的关键因素。２００１年底国际劳工组织召开＂全
球就业论坛＂会议通过的《全球就业议程》指出：＂工作是人们生活的核心。不仅是
因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融人社会、实现自我以及为后代带来
希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素＂。历史经验证明，只
有人民安居乐业，才能长治久安。第二次世纪大战后，西方国家政局和社会长期稳定
的重要原因之一，是高度重视和解决社会失业问题，防止了社会矛盾激化。相反，许
多发展中国家，由于对社会失业等问题重视不够，社会失业率居高不下，因而往往加
剧社会危机。
其次，就业是民生之本。就业的状况、就业率是效率与公平的结合点。作为一个
发展中国家追求效率和ＧＤＰ增长，是理所当然的，具有充分的合理性；但就业率过
低导致收入差距的拉大，贫富差距太大会使效率所导致．的社会环境发生变化。我国
１３亿人口中，有７．４亿人就业，在４亿城乡家庭中，２／３以上的家庭成员是劳
动者，就业收入构成家庭收入的主要部分，如果失业或下岗，一些家庭可能陷入贫困
状态。由于市场机制天然偏向效率，缩小贫富差距的任务要依靠政府的调控。而扩大
就业，降低失业率是缩小贫富差距的重要途径。当前在我国就业矛盾十分突出的状况
下，政府应把就业作为经济社会发展的基本优先目标来考虑，将扩大就业和老百姓的
真正富裕作为政府工作政绩的主要考核指标，把经济社会的发展战略由追求速度为主
要目标，转向以创造就业为主要目标。
２．运用财政政策、货币政策和收入分配政策促进经济增长、扩大就业、降低失
业率
积极的财政政策对促进就业具有较好的作用。从财政支出角度看加大公共投资项
目，既能直接创造就业岗位，又能刺激需求，带动社会投资，间接促进就业。我国自
亚洲金融危机暴发以来，已发行长期建设国债８０００亿元，国债投资６年拉动ＧＤ
Ｐ增长约１０个百分点，至少创造了近１０００万个就业岗位。从财政收入的角度看
，税收政策对促进就业也具有积极的意义。１９９８年６月，国家下达《通知》，对
下岗职工创业和自谋职业规定了具体减免税费的政策。切实将各种优惠税费政策落实
到位，对扩大就业会产生积极的效果。
货币政策对就业的调节作用也是十分明显的。稳健的货币政策加强金融对经济增
长的支持力度，有利于经济繁荣和就业增加。目前我国普遍存在银行贷款难，企业难
贷款的问题，特别是中小企业很难申请到银行的贷款。据有关部门统计，上海只有２
％的中小企业能得到政府贷款，这大大制约了经济发展和就业增长。解决这一问题，
一是要加快我国金融体制改革，二是要建立社会信用体系，并加强对货币政策的的微
调。
收入与就业关系密切。劳动力成本过高，企业会减少对劳动力的使用，通过其他
途径如延长劳动时间或采用先进技术组织生产；如果劳动力成本降低一些，企业就业
增加劳动力的使用。因此，前述西方国家控制通货膨胀和失业率上升所制定的工资指
导线，以及一些大公司在需要裁员时，先用降低工薪福利的办法来替代裁员计划的方
法，来避免就业机会的过多损失，可以为我们参考和借鉴。
３．充分发挥我国劳动力资源的比较优势，多层次多渠道多形式地创造就业岗位
解决失业问题的根本在于创造更多的就业岗位。党的十六届三中全会《决定》从
创造更多的就业岗位出发，提出了解决问题的出路是：（１）在产业类型上，注重发
展劳动密集型产业；（２）在企业规模上，注重扶持中小企业；（３）在经济类型上
，注重发展非公有制经济；（４）在就业方式上，注重采用灵活多样的形式；（５）
完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业。这些解决的
方法符合中国国情。
在产业类型上，注重发展劳动密集型产业是基于我国现实国情的一种必然选择。
在中国经济发展中，技术发展步伐，高科技的发展必须加快，但同时参加劳动密集型
产业仍应继续成长。这是因为一方面中国劳动力资源丰富，而资本相对短缺，在国际
分工格局中，劳动密集型产业具有比较优势；另方面中国劳动力供给过剩，就业问题
是经济社会长期发展中的突出问题，发展劳动密集型产业有助于解决就业问题。据测
算，每一单位固定资本所吸纳的劳动力数量，劳动密集型轻纺部门是资本密集型重工
业部门的２．５倍，劳动密集型的小企业是资本密集技术密集型大企业的１０倍以上
。对政府来说，最大的利益就是税收和就业机会；对企业来说，缴税和创造就业机会
都是为社会作贡献。但资本及技术密集型企业，对社会的贡献主要是纳税，创造的就
业机会并不多，而劳动密集型企业，对社会贡献则主要是提供就业机会，缴的税并不
多。政府不应该让企业既要缴纳高税收，又要提供更多的就业机会，只要能提供两者
中的任何一种，都是应该扶持的。积极发展劳动密集型产业，对解决城乡就业，尤其
是解决农村劳动力的转移具有重要意义。
在企业规模上，注重扶持中小企业是世界各国的共同经验。从世界各国就业情况
来看中小企业是吸纳劳动力的主要载体，扩大就业主要还是靠发展中小企业。当今，
无论是发达国家，还是发展中国家，小企业在数量上占绝对多数。中国当前注册登记
的中小企业占全部注册企业数的９９％，总产值和利税分别占全国总量的６０％和４
０％，提供了约７５％的城镇就业机会，年均创造９００亿美元左右的出口额。１９
７９－１９９９年，我国工业部门和服务业新增的２．５亿从业人员，８５％以上在
劳动密集型的中小企业中实现了就业。国际上发达国家每８－１０人中就有一个中小
企业，而中国每２８人才有一个中小企业，如果按中等发达国家的水平，我国中小企
业存在较大发展空间，其创造就业岗位的空间也是相当可观的。
在经济类型上，注重发展非公有制经济是中国经济发展客观现实的选择。应该清
醒认识，国有企事业单位对新增劳动力的需求是有限的，它们或者在压缩编制，或者
自身经营状况不佳，即使需要招聘职工，也是条件严格，名额有限。于是劳动力就业
去向主要是在非公有制经济方面。改革开放以来，非公有制经济的快速发展，不仅为
我国经济社会发展注入了强大动力和蓬勃生机，而且吸纳了大量人员就业。近年来，
非公有制经济所创造的就业岗位一直占新增就业岗位的９０％以上。２００１年底，
城镇个体私营和外资经济吸纳的就业人员达到９５００多万人，占城镇全部就业人员
的４０％。实践证明，哪个城市、地区非公有制经济发展得快，城镇就业压力就小。
发展劳动密集型企业、中小企业、非公有制经济要认真贯彻党的十六大和十六届
三中全会《决定》精神，一是要清除体制性障碍，使这些企业在市场准人、税收、投
融资、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇，并鼓励有条件企业做
强做大。二是提供政策支持，包括资金支持、税收支持等，解决小企业融资单保难的
问题，建立其贷款主渠道，地方财政对小企业应实施税收减免政策，以促进其发展。
三是在技术服务，信息咨询和人员培训方面加大扶持力度。
在就业方式上，注重采用灵活多样的形式，广泛推行临时工、小时工、季节工和
弹性工作制，可以开拓出巨大的就业空间。由于灵活就业门槛低、行业和门类包容性
大选择余地和空间大、机制灵活进退方便，已成为我国城镇下岗的失业人员和农村剩
余劳动力转移的重要渠道，估计我国目前已有７０％的下岗失业人员进入灵活就业领
域，据有关资料报导，发达国家各种社区服务人员，约占就业总人口的２０－３０％
，发展中国家为１２－１８％，而我国只有３．９％，根据国家统计局对京、沪等７
城市抽样调查推算，家庭服务业可创造２０００万个就业岗位。推行灵活多样的就业
方式，关键在于转变劳动者择业观念，树立灵活形式就业也是就业的观念；还要深化
劳动用工制度改革，维护劳动者的合法权益，完善社会保障体系，使灵活就业人员同
样享受平等的社会保障权利，免除后顾之忧，并开辟灵活就业新领域，加强对灵活就
业的服务。
完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业，是正确
处理效率与公平的关系，朝着十六大提出全面建设惠及十几亿人口的小康社会发展目
标努力的重要途径。帮助特殊困难群体就业是政府基本职能之一，政府一方面要解决
困难群体的基本生活保障，另方面通过提供培训，帮助他们尽快重返劳动力市场，并
应将工作重点由基本生活保障转为就业保障。对一些年龄偏大、劳动技能偏低，无法
实现市场化再就业的老职工，通过政府购买就业岗位等形式，帮助他们重返劳动岗位
，使他们有一种社会归属感，实现自身价值并赢得自尊。１９９８－２０００年，全
国共组织了１３００多万下岗和失业人员培训，他们在接受培训半年后的就业率达到
６０％。
４．为农村剩余劳动力转移就业建立良好的环境
我国国民经济的一个主要矛盾是城乡二元结构的矛盾。这种矛盾的根源是农村大
量剩余劳动力不能转移到非农领域。我国三农问题本质上也是就业问题，不解决就业
问题，小农生产方式就不能得到改造，农民收入就得不到提高，全面小康就不能实现
。减少农民、富裕农民、全面小康、现代化都要在充分就业的基础上才能实现。加快
农村剩余劳动力转移就业，一是要推进城镇化建设。推进农村城镇化建设要加强规划
，合理布局，避免＂遍地开花＂、过于分散。按照发展极思想和非平衡发展观，应集
中财力和物力，重点发展县城和县城中心镇。通过农村人口向小城镇集中，引导乡镇
企业向小城镇内的工业小区集中，形成规模效应、集聚效应，促进第三产业发展、扩
大就业容量。二是取消对农民进城就业的限制性规定。深化户籍制度改革，引导农村
剩余劳动力平稳有序转移；取消对农村劳动力向城镇和非农产业转移就业的歧视性、
排斥性的管理审批等规定和收费项目，变限制控制为放开鼓励，变审批收费为维权保
障。三是建立健全农村劳动力的培训机制。上世纪８０年代中期特别是９０年代以来
，我国一些地方开展了对劳动力的培训工作。这些培训对提高农村劳动力的素质，推
动农业结构的调整和农村剩余劳动力的城镇转移起到了一定的积极作用。但从总体上
讲，农村职业培训工作还缺乏体制、政策和经费上的有力支持，从而远远不能适应经
济发展的要求，各级政府应把农村职业培训工作提到重要议程上来，并提供相应的制
度保障；
５．培育统一开放、依法规范的劳动力市场
＂劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业＂，是我国市场经济体制下的
就业模式。这一模式的良好运作，要求有一个全国统一的劳动力市场。一个统一开放
、依法规范的劳动力市场，是保障劳动力流动，使企业和劳动者实现动态优化组合的
基础。加快劳动力市场建设，一是要打破劳动力市场在地区、行业间的壁垒，促使企
业根据需要更灵活地调整劳动力存量，根据劳动力市场价位控制人工成本。任何用排
斥外地劳动力进入来保护本地居民就业的做法，从长期看破坏了劳动力的自由流动，
会使当地工资上涨，企业因此会减少用工，反过来影响就业。二是建立和完善劳动力
市场服务体系，通过规范化的职业介绍机构开展信息、培训、咨询和职业介绍、职业
指导等系列化服务。三是建立和完善劳动力市场信息网络，加快推进区域内、区域间
乃至全国性统一信息网络建设。包括劳动力供求信息网络、职业培训网络和职业介绍
网络，充分发挥现代通讯工具和手段传弟信息的作用，降低劳动力市场职业搜录成本
。四是加强政府对劳动力市场的宏观调控：制定人口政策、调整教育结构来控制和影
响劳动力的长期供给，加强就业培训，不断改善劳动力供给，降低劳动力市场的摩擦
。制定促进就业的经济发展战略、产业政策，所有制结构政策及与此相适应的财政货
币政策，以增加对劳动力的需求，提供更多的就业岗位。政府还应加强对劳动力市场
的预测、规划、立法、监督和管理。
６．建立健全社会保障体系
劳动力市场的发育和形成，有赖于社会保障功能的建设和健全，企业把冗员分离
出来，而把失业保险的职能交给社会执行。中国在经济体制改革、产业结构调整、农
村劳动力向非农产业和城镇转移过程中，一部分劳动者将在一定时间内处于失业状态
，急需失业保险制度对他们进行保障。社会保障体系是防止因为失业问题引起社会震
荡的有效措施，是新型劳动就业体制建立不可或缺的前提。
作者：孙祖芳 同济大学文法学院教授
摘自：中经网 2004-05-11 17:03
