同济大学经济研究所 许洁


由于城市发展速度迅速，城市建设用地需求量的增长速度超过了土地供给量的增长速度，农用地转用速度跟不上补充耕地的速度，地方政府的土地增量供给能力受到制约。因此必须为增强政府土地供给能力寻求新思路

　　近几年来，北京、上海、广州以及沿海发达城市楼市持续走高，房地产面临泡沫危险。另一方面，由于这两年地方政府对城市建设和旧区改造的步伐加大，城市拆迁面积加大。因此，让拆迁居民以及占人口总数70%-80%的中低收入家庭能买得起房，买好房，缓解社会压力和社会矛盾就成为摆在地方政府面前的重大任务。对此，通常的做法是政府平抑房地产价格和加大经济适用房的投放力度。但不管采用何种方式，都要求政府拥有丰富的土地储备。

　　出路

　　土地储备是政府调控市场，促进城市有序发展，降低住房价格，平抑地价的主要手段。从欧洲的经验来看，在英国由于政府对土地市场控制程度低，房地产的稳定程度最差，价格上升最快，房地产风险最大，而在瑞典，地方政府建立的土地储备制度成为制约房地产价格的缓冲器，有效限制土地与住房价格的上涨。

　　而目前中国城市政府建立土地储备制度面临着困境，政府土地储备数量不足，不足以发挥调控土地市场，房地产市场的作用。在现有的市场中，开发公司通过资本运作与和拥有土地资源的企业合作方式，拥有了几乎所有的城市存量土地。按照55号令和房地产法的规定，在缴纳土地出让金后，土地可以合法地进行转让和买卖，这是一个土地二级市场的正常经营行为。在土地市场持续走热的情况下政府的税收政策无效，开发企业所缴纳的税收完全可以通过房地产价格转嫁给消费者。因此要充分发挥政府对土地市场房地产市场的宏观调控能力，出路就是增强土地增量的供给能力。

　　然而根据《土地管理法》规定，政府在土地的增量供给中实行建设用地总量控制，土地利用年度计划要体现耕地占补平衡义务。而实际情况是由于城市发展速度迅速，城市建设用地需求量的增长速度超过了土地供给量的增长速度，农用地转用速度跟不上补充耕地的速度，地方政府的土地增量供给能力受到制约。因此必须为增强政府土地供给能力寻求新思路。

　　思路

　　在中国省市之间、地区之间、区域之间经济发展不平衡。

　　沿海发达地区经济发展迅速，耕地的补充速度跟不上农用地转用速度，地方政府面临要么违反国家《土地管理法》的规定上建设项目，要么失去优秀项目建设机会的困境。在一些经济发展相对落后的地区，农用地转用指标往往会有富余，在地方利益及政绩考核的驱动下，地方政府也会想方设法建立一些高科技园区、经济技术开发区等招商引资，结果一些污染重，能耗大的工业转移到这些地方，土地利用效率低得不偿失。

　　把农用地转用计划指标产权化，打破行政界限，进行市场化交易，是解决上述矛盾的办法。根据《土地管理法》规定，地方各级人民政府采用措施，按照土地利用总体规划推进土地整理，土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地补偿指标。《土地管理法》同时还规定，按新增增地面积申请置换农用地转用指标，可以转让给其他未完成耕地占补平衡义务的市县。这样，经济发展迅速地区，建设用地指标不足，就可以在农用地转用计划指标市场购入指标，具体价格由市场对于农用地转用计划的供求决定。经济发展落后地区通过交易市场，把富余的指标出卖，获得收益，继而获取资本来发展适合本地区特色的产业。

　　结果

　　首先可以实现双方土地资源的有效配置，提高土地资源总体的收益。发达地区土地的收益率往往高于欠发展地区，通过土地转用指标市场化交易手段，可以促进发达地区政府在土地的出让上，选择一些收益率高的产业、项目；欠发达地区投资环境、资本收益率相对较差，通过卖出农用地转用指标，获得收益，相当于获得一笔财政转移收入，可以避免出于地方利益考虑的乱投资行为。这样在控制国家土地总量的基础上，实现了土地在地区间的优化配置。

　　其次，增强了发达地区政府的调控能力。经济发达地区政府通过购买农用地转用指标把本地的农用地转为建设用地获得了初始土地储备，通过向市场投放地块，调控土地市场，平抑过热的房地产市场。当地价便宜时，再大量购入土地。这样政府就可以通过土地储备制度实现政府的政策意图。

　　再次，推动土地资源的可持续发展。如果在土地利用年度计划中能够有富余的农用地转用指标，就可以在市场上交易，这种交易很大程度上能够刺激地方政府对土地利用的节约意识，并且也能促进一些地区土地整理的积极性，对荒山、荒地、沙漠加大投入力度进行整治，从而改善生存环境，促进可持续发展。


新华网2003-09-24