●各种各样的违规行为在各项考核指标的压力下，往往会成为国有商业银行系统内上上下下都默认的行事规则，商业银行传统的赢利性、安全性和流动性运营三原则在追求赢利性目标的过程中，转化为忽视安全性和流动性的单一目标，最终影响到商业银行的持续性赢利能力和长远发展能力，以及国际竞争力。
●此次审计风暴中所揭示出来的问题，主要在于各单位未能有效地构筑起足以推动经济持续性稳定增长的内部规则，从宏观上讲，也未构建起有效保障市场运行的规范性的行为准则，这就让我们再一次认识到制度的重要性。
最近，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会所作的审计报告中所揭露出来的乱管理、乱投资、乱放款、违规挪用资金的案例，让全社会大为震惊。其中特别引发市民阶层关注的是，工商银行上海外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放了个人住房贷款7141万元，这些资金被债务人用于购买128套住房，炒作房地产。虽说这些贷款目前已经还清，但是商业银行在其还款之前所承担的市场风险却让人不能不为债权人的资金安全感到担心，如果不是最近几年来上海房地产市场的高度火爆，很难保证上述大额放款不会成为商业银行的又一笔坏账。因此，人们不禁要问，作为放款人的银行难道就不明白其中的风险吗?银行放款究竟有没有严格的程序，程序的执行是不是真正得到规定中的有效监督，如果这些问题不能得到合理的解答和解决，很难保证今后不再出现第二个“姚康达”事件，以后的审计报告依然还会触目惊心。
据业内人士透露，现在许多国有商业银行为追求存款额，经常把揽储指标和放款额度捆绑在一起，作为信贷员的业绩考核指标，指标完成的好坏又关系到信贷员的奖金数，因此一系列的暗箱操作在银行系统内部的“默认”下，可以顺利地完成，银行帐面上的数字也可以让大大小小的银行分支机构在各种年度考核中领回各种奖牌和奖旗，年年先进的各银行分支机构在表面风光的背后累积起了国有商业银行巨大的呆账和坏账，使得我国商业银行系统在国际权威评级机构的评估中陷于低等级的尴尬之中。不幸的是，各种各样的违规行为在各项考核指标的压力下，往往会成为国有商业银行系统内上上下下都默认的行事规则，商业银行传统的赢利性、安全性和流动性运营三原则在追求赢利性目标的过程中，转化为忽视安全性和流动性的单一目标，最终影响到商业银行的持续性赢利能力和长远发展能力，以及国际竞争力。
就个人房贷而言，各商业银行追求自身的小金库利益而忽略整个商业银行系统利益及国有商业银行未来发展大局的事件也层出不穷。比如说，不充分利用分布极广的营业网点，而将“二手房”贷款业务推给各类房贷公司办理，按揭服务商“搭车”收费增加客户的负担因而引发社会不满的事件，为装修而小额贷款(有时仅仅是5万元的贷款额)却需要使用放款银行指定装修公司的事件，无不在损害着国有商业银行自身的声誉。其实，为客户提供各种优质服务本来就是各商业银行应该追求的目标，在需求数量和品种不断增加和出新的现阶段，各种金融衍生工具的创新也应成为各商业银行业务工作的重点。因为，随着我国对外资商业银行和金融机构的限制期限的逐步到期，竞争的压力会逐渐显现，如何苦练内功、规范各项运营规则，应该成为各国有商业银行亟待加以关注和重视的工作重点。
“姚康达”事件及各类违规事件的真正原因在于：第一，为追求小金库利益或小范围部门利益而忽视规章制度的存在；第二，只注重短期内账面结果的平衡而忽视实质性违规的存在；第三，为追求所谓的效率而忽视遵守程序性规则的必要性；第四，缺乏外部有效的监督而使内部程序发生颠倒、混乱等等问题成为银行内部人人心知肚明的正常事件，严格按规章制度办事反而会不利于工作业绩的提升。如此一来，整个银行体系必然会陷入程序缺失的状态之中，现有国有商业银行面临的巨大困境莫不与此有关。
此次审计风暴中所揭示出来的问题，主要在于各单位未能有效地构筑起足以推动经济持续性稳定增长的内部规则，从宏观上讲，也未构建起有效保障市场运行的规范性的行为准则，这就让我们再一次认识到制度的重要性。事实证明，任何非制度化的活动都不可能长期和有效地推动社会的进步和发展，经济的持续增长、企业的持续赢利、社会的持续进步都有赖于科学、合理、充满活力同时又能自我修正的制度体系的保障。对国有商业银行而言，“一个没有理想的企业就是没有未来的企业”的训言依然适用，国有商业银行的希望，取决于能否摆脱传统路径的羁绊，创新理念、创新组织、创新程序，这是我国国有商业银行及一切社会事业走向腾飞的前提和基础。
什么是制度?用最通俗的语言表述，制度就是游戏规则，它包括游戏规则制定权的归属和游戏规则的内容，以及如何保证游戏规则得到准确实施等方面的内容。事实上，制度是作为前提条件规定了经济运行与社会交互关系的特征的，较技术而言，制度所决定的基本权力结构与选择取向对经济人所追求的稳定的均衡更能产生实质性的影响。由于所有的经济主体都是在特定的社会中展开他们的交互活动的，因此，特定的社会权力结构与利益分配格局就决定了他们各自行动的动机与目的，无论他们各自所处的集体规定了怎样的行为规范，效用最大化在任何时候都是他们的追求。但是，这种追求对有理智的经济主体而言，是受其所依存的制度的约束的，他们会在制度所许可的约束范围内进行选择，当制度的约束不太严厉时，有限理性将使“败德行为”与“搭便车行为”有可能成为普遍现象，经济秩序混乱现象就出现了。混乱的秩序本身也是一种制度，在此种制度的许可下，机会主义将会盛行，经济增长的质量难以得到保证，此次审计报告所揭示的问题充分证明了在缺乏严格的制度安排的环境下，机会主义行为倾向会充斥社会的各个层面，会破坏各项事业的健康发展。要改变经济发展缺乏活力与后劲的局面，就必须从制度的层面开展改革。
从此次国家审计署发布的审计报告中可以发现，审计的重点主要放在公共财政支出、固定资产投资和国有企业。上述领域都涉及国家行政权力的覆盖范围，所出现的问题无一不彰显出内部制度设计或执行中的缺陷，而程序混乱或程序违规是许多问题之所以屡屡出现的关键。所谓遵守程序，就是要求组织内部的工作人员，在实施职务行为时，应遵循一定的行为先后程序原则。否则，即为程序违规或违法。一般程序分为程序开始、决定前程序、决定、执行、结束等几个环节。不能随意颠倒程序，更不能随意简化程序。对具有公共权力的国家行政机关而言，其工作人员在实施行政执法过程中，还要坚持听证制度、告知制度、回避制度、时效制度、代理制度、证据制度、职能分离制度等，确保行政行为合法、合理、公正。
类似“姚康达”事件之所以能在很长时间内不被社会发现，并屡屡重演，其根源在于，在我国社会运行体系中，重实体、轻程序，即只重视结果，而忽视获得这种结果的合法性的现象是非常普遍地存在的。人们很少关注程序的重要性，1990年代早期风行一时的“市长现场办公”就是典型的案例。在这种制度下，一言堂、首长意志就能够无障碍地得以贯彻，内部监督就会形同虚设，各类违规甚至违法事件也就无法得到制度层面上的遏制，避开繁琐的程序追求办事效率的模式就可能在根本上导致效率和效益的更大损失。
上述忽视程序合法的意识若发生在履行国家公共权力的领域，其具体表现就是，许多人会认为，只要适用实体法律正确，程序过程怎样都无关紧要。实际上，行政程序一旦被确定下来或成为法律规范，就与法律的实体规定一样，成为人们必须遵守的准则。在实体合法的基础上重视程序合法，才能保证行政行为本身的公正、正义。在法制和民主化程度日渐加强的今天，任何忽视程序重要性的做法，必然会以效率的更大损失为代价。
尊重程序，严格按程序办事所包含的程序合法性原则中包含了一系列的要件，第一，法律优先原则。即必须在符合法律规定，得到明确授权的情况下，行为主体才有权进行活动；第二，禁止越权原则。即权力只有在法定权限范围内行使才是合法的，任何“无权行使了有权”或横向越权、纵向越权、内部越权的行为都是应被禁止的或无效的；第三，合理性原则。是指职务行为的行使，特别是自由裁量权(指职务行为人在法律的积极明示和消极默许的范围内，基于职务目的，自由斟酌选择正确的、恰当的职务行为的权力)的行使必须适度，符合理性；第四，公正性原则。是指行职务行为实施者必须平等地、无偏私地行使职务权力；第五，责任性原则。是指各职能部门及其工作人员对其所实施的职务行为应承担的法律责任。
只有严格按程序办事，才能在根本上提高效率，促进我国各项事业的健康、持续发展，作为外部监督力量的国家审计的常规性实施，又是各项程序得以有效贯彻的制度性保证。我们相信，在制度和程序得到认真对待的前提下，此次审计报告中所出现的各类违规事件一定会得到有效的遏制。(同济大学文法学院经济研究所所长、教授 汪洪涛)
摘自：上海证券报 2004年08月10日09时55分
